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Es muy fácil decir que la política energética del kirchnerismo fue equivocada. Es más: la política energética de la actual administración fue equivocada si se mide por los problemas del presente. Es tan fácil como decir que la nueva legislación de hidrocarburos aprobada esta semana es concesiva con el capital. Efectivamente, realiza algunas concesiones no muy distintas de las ya realizadas en el acuerdo con Chevron. Sin embargo, es un error analizar cualquier acción de gobierno fuera de su contexto histórico y de relaciones de poder. Vale recordar que la principal decisión en materia energética del gobierno que asumió en 2003 fue la transferencia, vía tarifas y retenciones, de buena parte de la renta petrolera a los consumidores, no solamente los individuos o “las familias”, sino también las empresas, dato que repercutió en baja de costos globales y empuje a la producción.

El llamado “campo”, por ejemplo, nunca reconoció este subsidio implícito durante muchos años a uno de sus principales insumos, el gasoil. Lo mismo puede decirse de la industria en materia eléctrica. La contracara de esta estrategia, en un gobierno cuya principal limitación fue siempre la planificación de largo plazo, fue que las petroleras se adaptaron rápidamente a las nuevas reglas de juego, intensificando la estrategia de los ’90; es decir, profundizando la extracción sin las necesarias inversiones de reposición, lo que en la industria petrolera se llama exploración. El crecimiento del PBI, es decir la multiplicación de la demanda energética, fue un dato exógeno que, para colmo, convivió con la curva de declinación de los yacimientos.

Regresando al principio, hoy puede decirse muy fácilmente que el abordaje desde 2003 debió haber sido integral y considerar también la inversión, pero no hay mayores dudas de que en la post crisis, transferir parte de la renta petrolera a los consumidores fue una buena decisión en términos de crecimiento del Producto en el corto y mediano plazo. “Buena” en tanto sus efectos fueron concretos y rápidos. Los mentados “errores” llegaron después. A partir del segundo período de gobierno kirchnerista, se asumieron los problemas de inversión y se decidieron incentivos vía los programas Plus que posibilitaban compensar con mayores precios la producción nueva, tanto la extracción como la refinación. Sin embargo ya era demasiado tarde, la inminencia de la restricción externa estaba encima. Luego del extraño intento de control de la filial local de Repsol por el “capital nacional”, y cuando la pérdida del autoabastecimiento era un hecho, se dio finalmente el paso crucial de recuperar el control de YPF. No fue el único dato. La conciencia de poseer uno de los reservorios no convencionales más importantes del mundo fue clave para que el sector energético recuperara centralidad en la agenda pública.

Dado que la política y las relaciones de poder existen, es necesario preguntarse si un gobierno que había asumido con el 22 por ciento de los votos y luego de, probablemente, la peor crisis económica de la historia local a la que nos llevó el neoliberalismo, podía recuperar inmediatamente YPF. La respuesta histórica es que fue necesario esperar al 54 por ciento de la reelección de CFK para tener el poder suficiente. Pero conviene no excederse en la valoración. La recuperación de la ex petrolera estatal no estaba en la agenda inicial del Gobierno. Tampoco la eliminación del régimen de las AFJP, ese millonario negocio de pasar el tamiz por la masa salarial que Domingo Cavallo y Carlos Menem regalaron a un puñado de bancos. Ambas recuperaciones, imperativas y refundacionales, fueron hijas de la necesidad.

En este camino, la recuperación del control de YPF fue apenas un paso inicial. Los daños del huracán de los ’90 no fueron solo patrimoniales, sino también regulatorios. Y en materia energética el daño alcanzó rango constitucional por la vía de la provincialización de la propiedad del subsuelo con la reforma de 1994, luego reglamentada, ya en 2006 y bajo el gobierno de Néstor Kirchner, por la llamada Ley Corta, que atomizó al negociador público. Aunque Nación conservó la capacidad regulatoria y de fijación de políticas impositivas y arancelarias, las provincias consiguieron el poder concedente y de autoridad de aplicación de estas concesiones. Disfrazado de federalismo, el efecto concreto fue que las petroleras pasaron de tener que negociar con un Estado nacional a hacerlo con un puñado de estados provinciales. Los resultados fueron dispares y no siempre color de rosa para las petroleras. Algunas provincias, especialmente las más dependientes de la renta hidrocarburífera, aprendieron rápidamente el know-how de conseguir una participación creciente en la renta de sus recursos naturales. Así se pasó de negociaciones livianitas para las empresas, por llamarlas de alguna manera, como la de Cerro Dragón en Chubut, a la preparación de la segunda tanda de renegociaciones de la provincia de Neuquén, donde a importantes pagos iniciales se sumaron regalías totales de hasta el 15 o el 18 por ciento, más la asociación obligada con la petrolera provincial. No todas las provincias negociaron bien, pero algunas aprendieron a hacerlo.

La realidad tras la recuperación de YPF es distinta de la imperante bajo la sanción de la Ley Corta. El autoabastecimiento energético se perdió desde 2012 y este año se importarán entre 12 y 14 mil millones de dólares de combustibles. Esas importaciones aportan a la escasez relativa de divisas, lo que supone un tope macroeconómico y estructural para el desarrollo. La zanahoria de los no convencionales es en consecuencia muy fuerte y, si el camino se sigue según lo esperado, es posible que sobre el final de la próxima administración, la que asuma en 2015, se esté cerca de recuperar el autoabastecimiento. Conseguirlo supone desarrollar un significativo proceso de inversiones por varios cientos de miles de millones de dólares. Un trabajo de 2013 de la Fundación Bariloche las calculó en torno de los 600 mil millones de dólares. La pregunta es quién pondrá el dinero para comenzar el proceso, pues en el camino se autofinanciará. La decisión del Gobierno fue que el grueso debe surgir de la asociación con el capital privado, lo que supuso crear condiciones “favorables”; como un marco regulatorio de las concesiones único en todo el país, disponibilidad de una parte de las divisas después de algunos años de realizada la inversión, un “tope” de 18 por ciento para la regalías, que las empresas provinciales participen de la inversión en las concesiones compartidas y mayor laxitud en las renegociación de contratos y plazos de concesión, especialmente en no convencionales, donde se aseguran 35 años. Este fue el objetivo de la nueva legislación sancionada esta semana. Ni soberanía ni entrega, sólo elección de un rumbo para alcanzar el autoabastecimiento y morigerar la restricción externa, algo que lamentablemente ocurrirá dentro de muchos años. Tras la sanción todavía queda la reglamentación, lo que seguramente significará un nuevo round de negociaciones.

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