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El gobierno nacional anunció el 10 de mayo el Programa Federal de Desendeudamiento de las Provincias Argentinas, instrumentado por el decreto 660/10. La medida adoptada consiste en la refinanciación de 65.522 millones de pesos de deuda provincial con el Estado nacional, a 20 años, con 18 meses de gracia, eliminación de actualización por CER, 6 por ciento de interés anual y la utilización de 9800 millones de pesos acumulados de Aportes del Tesoro Nacional a las provincias como un pago a cuenta de esa deuda. Esta operación representa el 89 por ciento de las deudas de las provincias con la Nación (73.912 millones) y el 65 del total de las deudas provinciales que ascienden a 100.000 millones.

Ese programa tiene una lógica política: atender un extendido reclamo de los gobernadores. Es menos conocida la lógica financiera que lo justifica: dadas las dificultades de las provincias para cancelar los servicios de su deuda y que las asistencias anuales de la Nación a través del Programa de Asistencia Financiera fueron paliativos que amortiguaron pero no resolvieron definitivamente el problema de la deuda, se optó por una refinanciación en términos favorables y a largo plazo.

¿Cómo surgió esa deuda? A diferencia de la deuda del Estado nacional que surgió a partir de la última dictadura militar, la deuda de las provincias se originó en la década de los ’90 bajo las restricciones fiscales que imponía la Ley de Convertibilidad. El endeudamiento más utilizado fue con bancos y financieras y a través de emisión de títulos públicos.

La deuda provincial creció exponencialmente de 14.500 millones en 1995 a 30.000 millones de pesos-dólares a fines del 2001, pasando a representar entre esos años del 55 al 95 por ciento de los ingresos corrientes provinciales. Con la salida de la convertibilidad en enero de 2002, el problema del endeudamiento provincial se agravó ya que en contraposición con la Nación, el tratamiento otorgado fue perjudicial para las provincias.

El acuerdo Nación-provincias que se firmó el 27 de febrero de 2002 fue definitorio para el derrotero posterior de la deuda provincial. Las provincias acordaron con la Nación la renegociación de sus deudas y convertirlas en títulos nacionales, pesificándolas a 1,40+CER, con una tasa de interés de hasta 4 por ciento anual, a 16 años con 3 de gracia para los vencimientos. Quedaron así, deudoras de la Nación que se convierte en cuasi monopólica refinanciadora de las deudas provinciales. La Nación devino deudora de los acreedores privados (bancos, financieras y tenedores de títulos públicos) que aceptaron masivamente el canje, con el que eludieron un default provincial generalizado perjudicial para sus intereses, en sintonía con el default del Estado nacional.

La refinanciación de las deudas provinciales en dólares de este acuerdo actuó como base de la pesificación de todas las deudas públicas (nacionales, provinciales y municipales) dispuesta en el decreto 471/2002 sancionado nueve días después (8/3/2002). El precio de la refinanciación fue aceptar los términos de la pesificación. Por efecto de esta conversión, a fines del 2002 las deudas provinciales ascendieron a 68.000 millones de pesos, lo que representó el 214 por ciento de los ingresos corrientes provinciales.

En marzo de 2005 terminó el período de gracia y comenzaron a vencer las amortizaciones. La evolución de las finanzas provinciales en el período 2005-2008 demostró que los términos del canje de deuda provincial fueron una respuesta insuficiente para resolver el problema del endeudamiento. Entre 2005 y 2008 los ingresos provinciales se duplicaron y los gastos provinciales crecieron a la par. Esto generó un módico resultado primario que permitió pagar los intereses y una porción menor de amortizaciones en 2005 y 2006, pero no alcanzó para los vencimientos de 2007 y 2008. Con este panorama, el pago de las amortizaciones en el período analizado (29.664 millones) dependió de la existencia de otros recursos provinciales como saldos de ejercicios anteriores, disminución de activos financieros y fundamentalmente de la refinanciación de las mismas.

Esto explica la centralidad que adquirió el Programa de Asistencia Financiera (PAF) de la Nación que refinanció entre 2005 y 2008 17.271 millones de amortizaciones, lo que equivalió al 58,2 por ciento del total. Es importante mencionar que las refinanciaciones del PAF fueron a 8 años, eliminaron la actualización por el CER y tuvieron una tasa de interés del 6 por ciento anual. A pesar de las refinanciaciones, el stock de deuda provincial creció en términos absolutos entre 2005 y 2008 un 21,7 por ciento, principalmente por la indexación con el CER. En ese período pasó de 78.404 a 95.459 millones de pesos (+17.055 millones).

Sin embargo, en términos relativos el peso de la deuda sobre los presupuestos provinciales bajó. El stock de deuda provincial representó el 135 por ciento de los ingresos corrientes provinciales en el 2004 y en el 2009 alcanzaría el 68, según datos provisorios. Dentro de este “promedio” provincial naturalmente existen grandes diferencias: cinco provincias tienen una deuda superior el 100 por ciento de sus recursos corrientes, seis, superior al 68, y trece, inferior al 68 por ciento. Esta mejora relativa de la situación financiera provincial se debe al gran crecimiento entre 2003 y 2009 de los recursos de origen nacional de distribución automática y de las transferencias directas (corrientes y de capital) a las provincias. Sumando ambos rubros, los recursos transferidos por la Nación en el período crecieron un 323 por ciento, pasando de 22.460 a 95.052 millones de pesos.

El Programa Federal de Desendeudamiento de las Provincias Argentinas aparece como una medida estructural que elimina el factor más nocivo que es la indexación por el CER, dando una solución a largo plazo al estirar los vencimientos a 20 años y disminuir el stock de deuda provincial en 9800 millones de pesos con los remanentes de ATN. Tiene una lógica financiera que responde a los problemas reseñados: crecimientos automáticos de la deuda por el CER, módicos resultados financieros provinciales para cancelar intereses y amortizaciones a pesar del gran incremento de los recursos y la necesidad de apelar a las refinanciaciones del PAF. Su instrumentación debe ser acompañada de otras medidas: en primer lugar con presupuestos provinciales que permitan la cancelación de amortizaciones, en segundo lugar con un estricto control nacional del endeudamiento provincial con entidades financieras y por emisión de títulos públicos para no repetir la experiencia de los ’90. Y finalmente con la creación de instituciones financieras específicas (como bancos públicos regionales) para financiar el desarrollo regional y las inversiones de capital

* Magister en Finanzas Públicas Provinciales y Municipales.