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Luego de varios años de crecimiento sostenido, los equilibrios macroeconómicos alcanzados parecen haberse consolidado, aun con las tensiones propias de toda dinámica de este tipo. Llegados a este punto de la evolución económica y social, resulta indispensable avanzar en el camino de la consolidación de una institucionalidad que brinde el mejor sustento posible a los desafíos de la gestión del mediano y largo plazo, para asegurar una senda de crecimiento con equidad.

Las recientes discusiones acerca de la modificación de la Carta Orgánica del Banco Central, originadas en la aprobación por parte de la Comisión de Finanzas de la Cámara de Diputados de la Nación del proyecto de la diputada Mercedes Marcó del Pont, integrante del Plan Fénix, nos llevan ahora a expresar nuestro parecer acerca de la importancia de la institucionalización de la necesaria coordinación entre el Banco Central y las autoridades que fijan la política económica.

La actual redacción de la Carta Orgánica propone como misión primaria y fundamental la defensa de la moneda, sin atender a otras cuestiones esenciales que derivan de la política monetaria tales como el empleo de los factores de la producción; una variable que, como indica la historia reciente de nuestro país, está estrechamente vinculada con el mantenimiento de un tipo de cambio competitivo. Esta redacción, funcional al régimen de convertibilidad, ha demostrado ser inflexible para encarar las necesarias políticas monetarias derivadas de las crisis financieras.

En el actual momento económico, la afluencia de divisas obliga al Banco Central a esterilizar una enorme emisión en pesos para comprarlas, operación necesaria para mantener un tipo de cambio competitivo sin alentar la inflación. El Ejecutivo también ha estado utilizando el superávit fiscal con este objetivo, disminuyendo así el potencial impacto monetario que tendría una política apoyada íntegramente sobre las espaldas de la autoridad monetaria. Esta estrategia demanda, de hecho, una coordinación entre el Ministerio de Economía y el Banco Central, que hasta el momento carece de un referente institucional a través del cual los agentes económicos y la ciudadanía puedan conocer y analizar los acuerdos alcanzados, en un proceso que asegure además la mayor transparencia.

La política monetaria no puede desvincularse de la gestión de la política global. Aquellos que plantean la necesidad de un Banco Central preocupado exclusivamente por el problema inflacionario, basan sus posturas sobre teorías formuladas para contextos simplistas, que lo reducen a su componente monetario. Se descarta así la multiplicidad de factores no monetarios que inciden en él; en particular, lo atinente a las pujas distributivas. Negarse a avanzar en los cambios necesarios para adecuar la misión de las instituciones a los requerimientos de un proceso de crecimiento con equidad impide remover los obstáculos heredados del modelo de país que lo ha llevado a la crisis más aguda de su historia.

Un sistema institucional adecuado junto con el control ciudadano del funcionamiento de los organismos públicos son los caminos indispensables para alcanzar la densidad nacional necesaria para construir un país democrático e inclusivo.

LA PROPUESTA

Los objetivos centrales de este proyecto de ley, de acuerdo con el trámite parlamentario aprobado por la Comisión de Finanzas de la Cámara de Diputados de la Nación, son dos:

1. Definir la “misión primaria” del BCRA de modo más adecuado a las necesidades nacionales y las tareas efectivas que, de hecho, desempeña desde la crisis final del régimen de convertibilidad. Las reformas de la Carta Orgánica introducidas en los años 2003 y 2004 redefinieron sus funciones de un modo consistente con sus nuevas responsabilidades, pero mantuvieron intacta la visión limitada de su “función primaria”, establecida en la reforma de 1992 de un modo congruente con el sistema de ideas que llevó a la adopción previa del régimen de convertibilidad y que sufrió una severa crisis como consecuencia de su derrumbe (2001).

2. Explicitar la necesidad de coordinación entre el BCRA y el Poder Ejecutivo Nacional, en el proceso de “formulación de la política monetaria y financiera” –y también de la cambiaria– por parte del Banco, sin mengua de su autonomía funcional. Esta indispensable coordinación viene verificándose en los hechos, aunque de un modo todavía limitado, desde la crisis del régimen de convertibilidad.

Esta iniciativa parlamentaria propone entonces que para satisfacer el primer objetivo que la “misión primaria y fundamental del BCRA” –preservar el valor de la moneda– sea cumplida “de un modo consistente con las políticas orientadas a sostener un alto nivel de actividad y asegurar el máximo empleo de los recursos humanos y materiales disponibles, en un contexto de expansión sustentable de la economía”.

Para cumplir el segundo objetivo, el texto de la reforma propone que “en la formulación y ejecución de las políticas monetaria, financiera y cambiaria, el Banco coordinará su cometido con el Poder Ejecutivo Nacional, sin estar sujeto a órdenes, indicaciones o instrucciones de este último respecto del manejo de los instrumentos de su competencia”.

LA HISTORIA RECIENTE

Debemos recordar, para poner en el debido contexto la consideración de esta propuesta de reforma, que hace ya 15 años se introdujo una muy relevante modificación en la Carta Orgánica del BCRA –a través de la ley Nº 24.144, de 1992– como consecuencia de una política neoliberal que limitó de un modo drástico las operaciones del Banco, de un modo funcional a la vigencia del régimen de convertibilidad establecido un año antes y que terminó estallando en diciembre de 2001. Tan extremas fueron esas limitaciones que ya durante la denominada crisis del efecto tequila, a mediados de los ‘90, fue necesario modificar nuevamente la Carta Orgánica para ampliar las facultades del BCRA relativas a la concesión de redescuentos a los bancos en problemas, una ayuda que, no obstante, quedó limitada por las propias reglas de la convertibilidad. Más tarde, todavía durante la vigencia de este régimen, fue reemplazado un artículo que prohibía al Banco Central otorgar préstamos y adelantos al gobierno nacional por una normativa que permitió estas operaciones, también con ciertos límites.

La misión estatutaria del BCRA de defender el valor de la moneda nacional tuvo entonces otras connotaciones, de dudosa consistencia, en tanto se fomentó en los hechos un régimen bimonetario, que limitaba tal posibilidad y sumaba indistintamente en la información oficial pesos y dólares como si se tratara de monedas de la misma especie. Circunstancia que colaboró a fomentar entre los argentinos, en aquellos años, una generalizada confusión acerca de la verdadera fortaleza del régimen de convertibilidad y del propio sistema bancario.

Las “estrictas” reglas del juego instituidas en 1992 no impidieron sino más bien contribuyeron a que el país cayera, finalmente, en una crisis financiera, económica y social sin parangón en nuestra historia. Crisis que resultó principalmente de las ataduras impuestas a la economía nacional por el propio régimen de convertibilidad y sus reglas de juego financieras.

Con su derrumbe, el Banco Central recobró gradualmente su capacidad para administrar la política monetaria y cambiaria, un cambio indispensable para sostener una política de tipo de cambio competitivo que ha resultado en el acelerado crecimiento de la economía de estos últimos años.

INSTITUCIONALIDAD

Ya en 2001 sosteníamos en los postulados fundacionales del Plan Fénix: “Es esencial incorporar cambios sustanciales en este cuerpo reglamentario (la Carta Orgánica del BCRA) que ha sido establecido a través de parámetros de la ultraortodoxia económica. Partiendo de los principios, se estima esencial volver a establecer la promoción del desarrollo de la economía como objetivo de la autoridad monetaria, juntamente con la defensa del valor de la moneda. El cambio puede estar inspirado en la anterior Carta Orgánica (ley 20.539) que establecía en su objeto: ‘Regular el crédito y los medios de pago a fin de crear condiciones que permitan mantener un desarrollo económico ordenado y creciente, con sentido social, un alto grado de ocupación, y el poder adquisitivo de la moneda’. Un condicionante esencial para mantener el valor de la moneda es que ésta se encuentre sustentada sobre un entorno económico de desarrollo, con un sector real que dé base a las transacciones financieras y monetarias facilitadas por la moneda nacional; por ello, el objetivo de defensa de la moneda no puede aislarse del otro objetivo esencial para cumplir con el primero, que es el de contribuir al mantenimiento de un sendero de crecimiento productivo”.

Esta posición no es aceptada por el pensamiento ortodoxo que, basándose sobre teorías formuladas bajo hipótesis irreales, insiste en la imposibilidad de que la autoridad monetaria atienda a más de un objetivo al desempeñar su rol estratégico central, el antiinflacionario. Lo que lleva, además, a sus seguidores a plantear como inexorable la elección entre dos instrumentos de política: el monetario (con sus efectos sobre la tasa de interés) y el cambiario.

Por otra parte, el pensamiento ortodoxo cree que la única causa de la inflación es la emisión, ignorando los efectos de aumentos “autónomos” de precios relevantes, como los generados por el petróleo en la década del ‘70 (que provocaron la inflación en todos los países desarrollados, pese a sus políticas monetarias) y que están afectando a la Argentina vía el mercado internacional al subir las cotizaciones de materias primas clave en el consumo popular (carne, maíz, lácteos, etcétera). Esa ignorancia del problema lleva a exigir soluciones monetarias para problemas que no tienen ese origen o que sólo se resolverían vía recesión.

Respecto de la política cambiaria, existe una visión alternativa a la de la ortodoxia. En una disertación en el Banco Central (de junio de 2006), el economista Roberto Frenkel sostuvo que en condiciones de superávit del balance de pagos no opera la aludida restricción de objetivos, que obligaría a actuar sobre una sola variable. En tal caso, la tasa de interés no resulta necesariamente afectada porque el Banco Central cuenta con un instrumento adicional para atender a su objetivo de tipo de cambio: la intervención “completamente esterilizada”, vale decir, una que puede evitar impactos monetarios inconvenientes. El Banco Central puede entonces, bajo determinadas circunstancias, controlar el tipo de cambio mientras mantiene una relativa autonomía para determinar la tasa de interés.

Por cierto que la opción del “objetivo único” para la banca central –y ausencia de coordinación en la fijación de las políticas macro– no es la que regula las políticas de la Reserva Federal de los Estados Unidos, reconocida como la más eficaz y poderosa autoridad monetaria del globo. La FED está obligada por su normativa a “mantener el crecimiento sostenido de los agregados monetarios y crediticios de un modo consistente con el potencial de crecimiento de la economía, así como para promover efectivamente los objetivos de pleno empleo, estabilidad de precios y moderadas tasas de interés de largo plazo”.

El pensamiento ortodoxo sostiene, de manera invariable, la “autonomía absoluta” del Banco Central, ocultando que esa autonomía puede terminar en una captura de la institución por parte de intereses financieros privados que buscan su propio beneficio. En consecuencia, en América latina son varios los países que han consagrado la necesidad de la coordinación entre el Poder Ejecutivo y el Banco Central en su propia Constitución: Colombia (art. Nº 371), Honduras (art. Nº 342), Paraguay (art. Nº 285) y Venezuela (art. Nº 318). En Brasil, la política monetaria se fija en el marco de un consejo monetario integrado por el presidente del Banco Central, el ministro de Planeamiento y el de Hacienda.

Resulta necesario destacar además dos cuestiones de la iniciativa parlamentaria que deberían resultar casi obvias para todo lector desapasionado, si no fuese por la confusión que han propiciado desde los medios masivos de comunicación los opositores a esta propuesta de perfeccionamiento institucional. Por una parte, muy lejos de implicar el debilitamiento del cometido antiinflacionario de la autoridad monetaria, la propuesta apunta por lo contrario a reforzarlo, al ponerlo en el contexto del conjunto de los equilibrios macroeconómicos básicos que deben ser asegurados por la autoridad económica. Por la otra, al explicitar y brindar un cauce institucional a la necesaria coordinación de la autoridad monetaria con la autoridad económica nacional –sin mengua alguna de la autonomía instrumental del Banco Central–, esta iniciativa legisla lo que, de hecho, viene ocurriendo desde la caída del régimen de convertibilidad y ofrece la oportunidad, además, de establecer una instancia de coordinación formal que permitiría mejorar el diseño y la ejecución de las políticas macroeconómicas.

Debe destacarse, por último, que buena parte de las críticas a este proyecto no apunta a su contenido sustancial antes analizado sino que alude a cuestiones de “oportunidad” –dados los desafíos que enfrenta la política antiinflacionaria– o bien a la supuesta inconveniencia de reformar periódicamente las “reglas de juego” institucionales.

La primera se sostiene sobre una lógica a nuestro juicio incomprensible; por lo contrario, la mejor oportunidad para mejorar el proceso de gestión de la política antiinflacionaria es el momento en ella que resulta más relevante.

La segunda cuestión suele ser más controvertida, pero debe recordarse que esos críticos no se preocuparon por este problema cuando los que cambiaban la norma eran ellos. En ese sentido, coincidimos con lo señalado por Jean–Paul Fitoussi (2002): “El problema que se presenta con las reglas es que ellas usualmente reflejan el entorno económico e intelectual del tiempo en que fueron diseñadas. Incluso cuando ellas hayan sido concebidas de modo inteligente, su esperanza de vida es limitada, lo que implica que deben ser cambiadas de tiempo en tiempo. Cuanto más rígidas y más enraizadas en un contexto dado sean estas reglas, con mayor frecuencia deberán ser rediseñadas y –por cierto– menos creíbles serán. La discreción aparecerá sin remedio, tanto como resultado de un proceso de rediseño de las reglas que tienda a cambiarlas con relativa frecuencia como del carácter flexible que las mismas suelen tener”.

Plan Fénix, Proyecto Estratégico, Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires.