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A partir de una iniciativa generada en la arena política, se han elaborado en el ámbito parlamentario dos proyectos de ley que proponen ajustar la jubilación mínima al 82 por ciento del salario mínimo, a la vez que elaborar modificaciones a la fórmula vigente de ajuste de los haberes. Uno de ellos ha recibido recientemente media sanción.

Desde el Plan Fénix deseamos aportar elementos de juicio –tal como lo hemos hecho con otras cuestiones de interés público– para ayudar a la comprensión de la cuestión previsional y proponer pautas de acción. Es imperativo que cualquier reforma al régimen previsional sea a la vez sostenible y aceptable. Esto sólo puede lograrse con el efectivo compromiso de las principales fuerzas políticas, quienes deberán encarar un debate esclarecedor que logre situarse fuera del ámbito de las competencias electorales.

La problemática previsional reconoce su origen en tres núcleos diferenciados:

- En primer lugar, la persistente formulación de promesas no cumplidas, y con mucha frecuencia imposibles de cumplir.

- En segundo término, la elevada incidencia de la informalidad, que afecta total o parcialmente la vida laboral de buena parte de la población activa.

- Por último, la perspectiva de envejecimiento de la población, por el incremento de la esperanza de vida, lo que lleva a que la relación entre aportantes y beneficiarios sea cada vez más desfavorable.

La reforma previsional instrumentada bajo la hegemonía neoliberal en 1993, mediante la ley 24.241, planteó enfrentar estos tres ejes, mediante la privatización del sistema y el paso a un sistema de capitalización por cuentas individuales. Suponía que de esta forma se desvincularía al Estado de cualquier promesa futura (más allá del pago de una prestación mínima), puesto que el haber previsional quedaría librado a la suerte de los mercados financieros. Esto es, encarrilaba al sistema previsional en la misma vía individualista y no solidaria en que se intentó situar a la sociedad argentina. Asimismo, se presuponía que habría una presión hacia la formalización, toda vez que los contribuyentes verían resguardado su “ahorro previsional”, ante el alegado desfalco realizado a las cajas públicas.

Esta reforma –que se reveló un pingüe negocio para el conjunto de administradoras– fue un fracaso. Los beneficios previsionales pagados bajo el régimen de capitalización fueron exiguos; tanto que el Estado tuvo que complementar las prestaciones para asegurar el cobro del haber mínimo. Además, fue impotente para preservar los depósitos individuales del derrumbe económico verificado en 2001: derrumbe que, paradójicamente, en parte es atribuible a la crisis fiscal que produjo la propia reforma previsional de 1993. Por último, la reforma estuvo lejos de incentivar el blanqueo de las relaciones laborales: la incidencia del trabajo no registrado se incrementó durante el período de vigencia de la misma.

Este capítulo de la historia previsional está hoy día cerrado, tras la acertada liquidación del régimen de capitalización. Deja como enseñanza principal que el destino del sistema previsional no puede aislarse de la trayectoria que en definitiva recorra la economía y, además, que es menester que este sistema concurra a cooperar para que esta trayectoria sea exitosa. Sólo una economía lozana puede permitir el pago de haberes jubilatorios dignos. La cuestión previsional no puede dejarse librada al mercado, porque el sector previsional no es “un mercado más”. Es un tema de necesaria incumbencia estatal y de interés social.

¿Bajo qué lineamientos entonces debe encararse esta temática?

Es procedente remarcar ante todo que, de las cuestiones mencionadas, las más acuciantes son las dos primeras. El envejecimiento de la población es un proceso que está destinado a impactar con mucha más fuerza a futuro que hoy día. La realidad argentina en este sentido difiere de la de los países demográficamente estancados (como ocurre en buena parte de Europa Occidental). De hecho, actualmente en Argentina, la relación entre población de más de 64 años y población activa es algo menor a la que presentaban Francia y Alemania 50 años atrás.

Por lo contrario, formular promesas sostenibles es, en la actualidad, un aspecto mucho más relevante, así como también la informalidad laboral, que impide el acceso al beneficio jubilatorio pleno a una parte importante de la población.

La acción gubernamental de los últimos años ha producido una reforma de hecho, por la universalización del beneficio previsional a través de un régimen de moratoria. Ello se ha realizado mediante la asignación de un haber básico que es independiente de las trayectorias laborales, y que de hecho le ha dado acceso al beneficio previsional a la virtual totalidad de la población en edad jubilatoria. Esto significa que se ha extendido el beneficio no solamente a la población antes activa que no cumplía los requisitos contributivos (básicamente, por desempeñarse en el sector no registrado). También ha alcanzado a población que no se desempeñó en el mercado de trabajo.

Hoy, más de 5 millones de personas se benefician del sistema jubilatorio nacional. A ello deben agregarse aproximadamente 1 millón de personas comprendidas por otras cajas. Cerca del 90 por ciento de la población argentina en edad jubilatoria recibe así algún tipo de beneficio previsional. Esta proporción, en un sistema estrictamente basado en las contribuciones laborales efectivas, sería inferior por lo menos en 30 puntos porcentuales.

La universalización del beneficio previsional es una decisión que acompañamos, por su aptitud de asegurar un ingreso básico. La carencia o fuerte insuficiencia de ingresos de población que no está en condiciones de acceder al mercado de trabajo debe ser suplida, en forma universal, por el Estado, más allá de las eventuales inequidades a que pueda dar lugar. Junto con la Asignación Universal por Hijo, ésta ha sido por lejos la medida redistributiva más importante que ha encarado la administración gubernamental iniciada en 2003. Un aspecto de la mayor relevancia aquí es que se posibilita el acceso amplio al seguro médico.

Este haber básico se muestra fiscalmente sostenible, pero se encuentra sujeto a crítica, por no alcanzar valores compatibles con el salario mínimo. Sobre todo porque el 75 por ciento de los haberes previsionales se encuentra en esta situación. Compartimos desde ya esta preocupación, pero se debe tener en cuenta que cerca del 25 por ciento de los perceptores de haberes previsionales acumulan dos prestaciones (por jubilación y por pensión). El ingreso total resultante en este caso supera el 82 por ciento del salario mínimo (dada la gran diversidad de posibles situaciones, no es posible tener información precisa en relación con el alcance de esta situación).

Entendemos que la universalización realizada debe ser asumida como un hecho irreversible, que además merece ser preservado.

Un paso central ahora es explicitar en una norma legal la continuidad de estas reformas al sistema previsional. Como en otros rubros, éste es un aspecto en el que el Gobierno está en falta. La ley 24.241 debe ser sustituida por otro régimen previsional.

El nivel efectivo que asuma la prestación mínima deberá surgir de un compromiso aceptado acerca de la afectación de las finanzas públicas, que incluirá tanto el componente tributario como el de gasto público. Al respecto, no caben dudas de que la universalización ha abierto un espacio de consenso que debe ser capitalizado. Entendemos que ella permite definir una senda viable para el sistema previsional. A partir de ello, podrá abrirse la discusión acerca de cómo gestionar los haberes que superen el nivel básico, a través de la administración de los ingresos y gastos previsionales.

Existen al respecto variadas soluciones posibles; ellas van desde la integración completa del sistema en las finanzas gubernamentales, reforzando el carácter de reparto del mismo, hasta la eventual creación de un sistema de capitalización público complementario. Sobre estos tópicos, por el momento no podemos sino recomendar el debate.

Un segundo aspecto –donde coincidimos con diversas voces que se han escuchado– se refiere a la sostenibilidad fiscal. El proyecto de ley recientemente aprobado representa un compromiso fiscal más que significativo: no menos de 4 puntos porcentuales del PIB.

Al respecto, la experiencia ha demostrado que cualquier diseño del sistema previsional que contribuya al desfinanciamiento fiscal está destinado a fracasar, en la medida en que ello comprometa el funcionamiento de la propia economía. Y la masa de beneficiarios es la primera víctima de una crisis fiscal, por ser éste el principal rubro de gasto del Estado. La discusión al respecto debe integrarse a la de la naturaleza del Estado, de su gasto y de su sistema tributario porque –como se dijo– el Estado se encuentra indisolublemente vinculado con la cuestión previsional.

Es posible delinear escenarios futuros más deseables en términos de los haberes previsionales. Pero ellos involucran una reforma fiscal y de gasto público, que de modo alguno pueden implementarse en plazos breves. Ella requiere ser concebida como de implementación en un plazo de no menos de cinco años, concebida como Política de Estado en un marco consistente. Por ejemplo, se ha alegado que existe disponibilidad fiscal en el caso de reducirse subsidios a consumos determinados (típicamente, energía y transporte). Pero no debe soslayarse que tales subsidios benefician mayormente a los usuarios (y no a los prestadores), por lo que su supresión redundaría en un incremento tarifario, lo que perjudicaría a los consumidores, a la vez que podría alimentar presiones inflacionarias. Decisiones espasmódicas –fundadas en supuestas urgencias o coyunturas políticas favorables– necesariamente repercuten en forma negativa en el mediano plazo.

Como ya hemos mencionado, estos temas de gran alcance y complejidad requieren una discusión serena y fundada, que explicite las necesarias opciones que será menester asumir. En este sentido, la eventual aprobación por el Congreso de la normativa legal que cuenta hoy con media sanción tendrá el efecto inmediato de generar derechos que terminarán necesariamente en la Justicia, por incumplibles. Asimismo, tendrá las indeseables consecuencias macroeconómicas que la Argentina ha conocido en el pasado; consecuencias que siempre han recaído en la población pasiva.

Desde el Plan Fénix formulamos entonces un enérgico llamado a los actores políticos, instándolos a que actúen con racionalidad y en función de asegurar una trayectoria sostenible e inclusiva a la economía y a la sociedad argentina

* Proyecto Estratégico de la Universidad de Buenos Aires, Facultad de Ciencias Económicas, Plan Fénix.