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La recaudación impositiva y el gasto público constituyen dos instancias clave de la política fiscal, que hacen a la intervención del Estado. Desde las usinas del neoliberalismo no sólo se suele escuchar repetidas críticas al excesivo gasto público (y particularmente social) del Estado, sino que también se cuestiona su potestad recaudadora. Recaudar menos y gastar menos parecen conducir a una sola idea: menos Estado.

En este sentido, el cuestionamiento a la presión tributaria ha sido una muletilla habitual de la ortodoxia económica, en general apuntando sus dardos a poner en duda la necesidad de la participación activa del Estado en la economía. “La carga impositiva ha tenido un crecimiento sorprendente y significa la consolidación de un estatismo agobiador para la actividad productiva y el empleo, que se han estancado en los últimos años”, escribió Orlando Ferreres en La Nación el 26 de marzo pasado. La insistencia en el tema hace imperioso repasar qué se discute detrás de las expresiones grandilocuentes y atemorizantes de los gurúes.

Presión tributaria

Gran parte de los medios han demonizado el concepto de presión tributaria. Esta operación se ha sustentado sobre tres cuestiones.

En primer lugar, en la concepción de justicia que aún mantienen algunos sectores de la sociedad como resultado de la imposición cultural desde la última dictadura militar, donde “lo justo” se asocia fuertemente a la libertad individual y débilmente al concepto de solidaridad social en su sentido más amplio (ya que se entiende a la seguridad social como resultante de una relación directa entre lo que aporto y lo que recibo), potenciado por los efectos del discurso neoliberal antiestatal que sostiene que todo lo que administre el Estado es ineficiente. El caso más paradigmático ha sido la confrontación entre las visiones de seguridad social sustentadas en sistemas de capitalización individual y sistemas de solidaridad intergeneracional (AFJP versus Sistema de Reparto). También constituye una expresión actual de esta misma mirada la connotación otorgada a los subsidios del Estado: las transferencias de ingresos como los planes sociales han tenido históricamente una acepción negativa, mientras que se analiza con otra vara (esta vez permisiva y justificadora) a los subsidios a las tarifas de los servicios públicos (que conforman un salario indirecto del que poco se habla) y a las importantes transferencias recibidas por las empresas privadas.

En segundo lugar, poco se dice sobre el proceso político y fiscal argentino de deterioro constante de la estructura fiscal sufrido durante cincuenta años, y particularmente profundizado por el quiebre institucional de 1976, que hoy se traduce en la herencia de un sistema fiscal fuertemente regresivo.

Y, finalmente, se efectúa un deliberado ocultamiento de la presión tributaria en el resto de los países, la cual mantiene una estrecha correlación con los sistemas sociales y de protección implementados en cada uno de ellos.

Lo que queda claro, al margen de las razones interesadas que cuestionan la presión tributaria, es que no hay forma de disminuir la desigualdad si los recursos son escasos y los mecanismos de recaudación limitados.

Costo político

Luego de caer hasta un mínimo en el 2002, la presión tributaria de toda la Argentina se incrementó considerablemente, pero no de forma pareja. Según un informe presentado en AEDA (2012), la presión fiscal nacional representó cerca del 91 por ciento de ese aumento, mientras que las provincias y los municipios se distribuyeron el 9 por ciento restante. Hay dos razones que explican ese recorrido. Por un lado, la política económica y tributaria nacional y, por el otro, el hecho de que la mayoría de los gobiernos subnacionales lograron aumentar su recaudación sólo con la inercia del crecimiento económico y efectuando muy pocos cambios en materia de administración tributaria. Resulta paradigmático que las jurisdicciones con mayor poderío económico (Buenos Aires, Córdoba, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y en especial Santa Fe –en orden decreciente–), tuvieran un crecimiento de su presión tributaria inferior al promedio de las provincias.

El aumento de la presión tributaria indefectiblemente implica un costo político; y es evidente que los niveles subnacionales han intentado que tal costo recaiga exclusivamente sobre el nivel nacional.

El proceso de desfinanciamiento de los niveles subnacionales comenzó en la década del ’30, con el fortalecimiento de los niveles nacionales en detrimento del municipal y provincial. En ese proceso, los niveles subnacionales pasaron de recaudar en forma directa recursos equivalentes al 80 por ciento a principios del siglo pasado, a promediar hoy aproximadamente un 30 por ciento.

Este proceso fue acompañado por la implementación del mecanismo de distribución de la recaudación nacional previsto en la ley de coparticipación. En un país federal como Argentina, se hace necesario compensar entre aquellas provincias con mayor capacidad contributiva y el resto, apuntando a un desarrollo verdaderamente nacional. Lo que sorprende es que, frente a una ley que no refleja en la actualidad las realidades de cada una de las jurisdicciones, los debates públicos lejos están de centrarse en la planificación económica para el desarrollo de las distintas provincias, ni en cómo modificar la estructura impositiva de los impuestos coparticipables de manera más progresiva, sino que se sustentan exclusivamente en el reclamo de aportes adicionales resumidos en “lo que aporta mi provincia y lo que recibe” (no casualmente, la misma lógica individual que cuestiona la presión tributaria). Es decir, las provincias más poderosas (utilizando un discurso federal) reclaman que no reciben tanto como aportan.

Si bien es cierto que ha habido fortalecimiento del nivel nacional, particularmente a través del Impuesto a los Bienes Personales, no es el gobierno nacional el que impidió el avance de la autonomía tributaria de los niveles subnacionales. Lo que se observa más bien es la ausencia de decisión política para encarar la problemática real desde el nivel subnacional: no hay desafío de aumentar la presión tributaria (que representa aproximadamente el 4 por ciento del PBI, sin modificarse durante años).

Poder y no poder

El poder económico tiene más herramientas para evadir y eludir por su poder de lobby y su capacidad de presión para obtener exenciones de distinto tipo. Algunos ejemplos: la exención de las ganancias de la actividad financiera en el Impuesto a las Ganancias o la reducción de aportes patronales de los ’90. El funcionamiento de la promoción industrial durante los ochenta, también.

La evasión y elusión consolidadas, además de limitar el financiamiento fiscal, alteran la competencia entre las empresas (las que no evaden se ven muy perjudicadas) y torna aún más regresivo al sistema, ya que, como se dijo, son los sectores que gozan de más altas rentas los que tienen mayor posibilidad de eludir el cumplimiento tributario sin castigo. Un caso paradigmático es el Impuesto Inmobiliario Rural de la provincia de Buenos Aires. Hace un poco más de un año, la resistencia del campo finalmente no pudo evitar algunas modificaciones en el impuesto, pero logró sostener una alícuota baja, escalones más que generosos y, lo más importante, la subdivisión parcelaria en partidas que les permite pagar sin acumular la totalidad de las tierras en cabeza de un mismo dueño y por ende evitar una mayor imposición. En este último, como los grandes propietarios han logrado subdividir sus tierras en partidas, se encuentran ocultos en esa subdivisión. Al revaluar los terrenos, el efecto no discrimina a pequeños, medianos y grandes propietarios: sólo repara en partidas pequeñas, medianas y grandes. La unidad de imposición=partida, les ha permitido esquivar la progresividad del impuesto no sólo a través de la subdivisión de partidas, sino también a través de la subdivisión de la propiedad. La proliferación de figuras jurídicas con los mismos socios no ha modificado la realidad económica (porque la producción y las decisiones de producción se mantienen centralizadas en el mismo propietario), pero ha permitido nuevamente tributar con un estrato menor.

Quién aporta

Se suele debatir con vehemencia el gasto o la inversión social, pero mucho menos sobre los mecanismos de generación de ingresos. De esta forma, aunque en cualquier país del mundo el sistema impositivo es eminentemente inclusivo o excluyente (ya sea más o menos progresivo), tanto los debates sobre inclusión como de reducción de la desigualdad suelen acotarse a los contrapuntos sobre la correcta ejecución de los recursos. Es posible reconocer en ello la primera victoria del poder económico concentrado: soslayar el peso de la equidad en los mecanismos de la recaudación implica no discutir la capacidad contributiva de cada actor y su efectivo aporte.

En la Argentina, a pesar de que no ha habido grandes cambios en materia tributaria, se ha logrado avanzar en la progresividad impositiva particularmente como resultado de la aplicación de impuestos no tradicionales, como las retenciones a las exportaciones. Estas han aportado mayor progresividad dado que han gravado las ganancias extraordinarias de las exportaciones, obtenidas a través de precios favorables de los commodities que exporta la Argentina y de un tipo de cambio relativamente alto. De hecho, entre el 2001 y 2010, la recaudación de la imposición a la renta (ganancias más retenciones) aumentó su participación, pasando de 25 a 32 por ciento.

Cuentas pendientes

Una reforma tributaria debería aspiran a:

- aumentar el peso del Impuesto a las Ganancias en el total de la recaudación y, a la vez, que el mismo recaiga progresivamente sobre las personas y no sobre las sociedades;

- hacer efectiva la eliminación de la exención (trabada por una acordada de la Corte Suprema) sobre el pago de Ganancias de los jueces;

- eliminar las exenciones sobre las rentas de colocaciones financieras y bursátiles, y rentas derivadas de títulos (las cuales, al margen de lo que signifiquen en términos de recaudación, hablan de equidad impositiva);

- gravar efectivamente a los altos ingresos, hoy caracterizados como cuarta categoría, procurando que el impuesto alcance a aproximadamente al 10 por ciento de asalariados;

- reducir la carga del IVA mediante su devolución focalizada en los estratos de menores ingresos de la población;

- reponer el Impuesto a las Sucesiones y Donaciones, derogado por Martínez de Hoz en 1976;

- reponer el impuesto a la renta potencial de la tierra, entre otras modificaciones necesarias.

En este marco, el debate sobre la excesiva presión tributaria y el también desmedido gasto público sólo desvía el eje de las prioridades. Antes que apuntar contra el Estado, es fundamental avanzar en progresividad tributaria como una base indispensable para sostener un gasto público fuerte

* Centro de Economía Política Argentina (CEPA).