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Por Natalia Aruguete

A la decisión oficial de impulsar una revisión integral de los contratos de las privatizadas, se le sumaron, en los últimos días, la intención de intervenir en los entes reguladores que mostraron debilidades operativas frente a los privilegios de las firmas. El Gobierno pretendería así ubicar personas “de su confianza” con vistas a transparentar el funcionamiento de dichas agencias y recuperar su autonomía. Una revisión del sistema regulatorio durante la década pasada debería contemplar aspectos clave como el diseño de la institucionalidad regulatoria, el criterio con que fueron creados los entes y la lógica presupuestaria de su financiamiento.
En Argentina, la regulación pública se alejó de la experiencia de otros países que desarrollaron intensos proyectos privatizadores. Según el economista Daniel Azpiazu, el proceso privatizador estuvo marcado por una sistemática violación de diversas normas legales a partir de “opacas y recurrentes” renegociaciones contractuales y el desinterés oficial por introducir competencia en los mercados, proteger a los usuarios y consumidores y cumplimentar los preceptos normativos.
La “debilidad institucional” se debió, en parte, al desfasaje temporal entre la privatización, la sanción de los marcos reguladores y la creación de los órganos de control. Una secuencia razonable indica que primero se deben definir marcos operativos que fijen el desempeño del mercado, luego crear agencias con misiones y funciones definidas, acordes a los objetivos fijados, y por último, iniciar la transferencia de los activos públicos. En la casi totalidad de las privatizaciones impulsadas por el menemismo, tanto los marcos como los entes reguladores fueron conformados con posterioridad al traspaso de las empresas.
Excepto el servicio de agua y saneamiento, el resto de las concesiones se apartó de la práctica internacional. En el sector de las telecomunicaciones y de los ferrocarriles, primero se llevó a cabo la privatización, luego se estableció el marco normativo y por último se crearon las agencias de control. Si bien en el caso de electricidad y gas natural se sancionaron los preceptos jurídicos antes del traspaso de los servicios, los entes se crearon después del inicio de la prestación. Para el seguimiento de las concesiones viales, no se cuenta con un marco regulatorio y la creación de entidades de control posprivatización favoreció su cooptación empresaria.
“Estos organismos, encargados de fiscalizar y controlar el cumplimiento de los contratos, impedir el abuso monopólico por parte de los prestadores y defender los derechos de los usuarios, han estado muy lejos del cumplimiento de dichas responsabilidades”, dijo a Cash el presidente de la Unión de Usuarios y Consumidores, Américo García.
Los entes fueron creados en el marco de cada privatizada, sin una coordinación entre los distintos sectores que los fortalezca institucionalmente. Producto de esta segmentación, muchos organismos vieron limitada su injerencia a una instancia informativa y, en la generalidad de los casos, sus pronunciamientos –tal como lo expresa un informe de la Auditoría General de la Nación– fueron desestimados a la hora de renegociar los contratos de algunas concesiones, lo que demostró el creciente poder de lobby de los concesionarios sobre el Gobierno.
Con el tiempo, las agencias reguladoras se vieron desvirtuadas y quedaron subordinadas a secretarías o ministerios dependientes del Poder Ejecutivo. Por ejemplo, el órgano de control de las concesiones viales se limitó a fiscalizar el estado de las rutas, mientras que la fijación de las tarifas y las renegociaciones quedaron en manos de la Secretaría de Transporte. Otro caso paradigmático es el de la Comisión Nacional de Comunicaciones, controlante del servicio telefónico. Esta entidad sufrió recortes en sus funciones al tiempo que fue absorbida por la Secretaría de Comunicaciones –dependiente de la Presidencia de la Nación– cuando Germán Kammerath era su presidente. En estas condiciones, tuvieron lugarel rebalanceo tarifario, en 1997, y el decreto de liberalización de las telecomunicaciones, en 1998.
Además, las designaciones en los organismos dependientes del Ejecutivo fueron hechas sin concursos públicos y ni siquiera los casos en dichos concursos estaban habilitados, se eligieron funcionarios independientes. Por el contrario, “la directa ligazón a los ministros de turno implicó una “subordinación del accionar regulador a las políticas de la administración, desnaturalizando las normas regulatorias”, opinó García.
Un aspecto que también conspira contra el adecuado cumplimiento de las funciones de los entes está asociado a sus fuentes de financiamiento. Así, mientras los presupuestos del Enargas (gas) y del ENRE (electricidad) provienen de las tasas de inspección y de las multas a las empresas reguladas, el financiamiento del Etoss surge de una tasa fija (2,67%) sobre los montos facturados de la única empresa regulada. En ese marco, el desinterés oficial por tender a reducciones tarifarias es coherente con el propósito de proteger sus recursos. Es más, los incrementos tarifarios en materia de agua han repercutido muy favorablemente en los ingresos del Etoss, y en incrementos espurios de sus planteles, así como en la transferencia de recursos para la realización de estudios que, muchas veces, terminaron por “defender” el propio desempeño de la única empresa.