La lógica económica y política del ajuste en las provincias

Ganadores y perdedores

Las provincias de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe, dominadas
por el PJ, y la ciudad de Buenos Aires, gobernada por la Alianza,
son los distritos más grandes y también los que quedaron fuera
del ajuste más drástico de sus cuentas.

Por Claudio Lozano

Luego de las transformaciones que la Argentina viviera en las últimas décadas, los Estados provinciales están inmersos en una profunda crisis. Su base institucional resulta insuficiente para desarrollar procesos económicos de producción, circulación e intercambio de mercancías. Los efectos de la apertura comercial y financiera en términos de concentración y trasnacionalización de la economía sitúa los vectores de crecimiento de las provincias fuera de su territorio. A partir de la transferencia de responsabilidades (descentralización) en materia de vivienda, educación, salud y atención comunitaria las sumergió en una perversa lógica de ajuste fiscal.
El resultado ha sido una Argentina donde la localización espacial ha quedado en manos de la decisión del capital concentrado en su búsqueda de opciones de valorización. Situación frente a la cual los Estados provinciales compiten en la adopción de estrategias de promoción cuyo efecto principal ha sido el deterioro en la recaudación de los recursos propios. Por otra parte, la lógica del ajuste ha redundado en una estructura del gasto que, más allá de los criterios de clientelismo y corrupción, presenta hoy una fuerte rigidez dada la elevada participación del gasto en personal y la relevancia que éste tiene en la prestación de servicios esenciales.
El reciente Acuerdo Nación-Provincias que se firmara en diciembre sigue respetando esa lógica general. Lógica que se altera en razón de los acuerdos de gobernabilidad con el justicialismo. El examen del cierre fiscal de las provincias en 1999, su comparación con las previsiones que el Ministerio de Economía exhibe para cada jurisdicción en el 2000 y las pautas convenidas en la Carta de Intención con el FMI permiten afirmar lo siguiente:
1. Los montos a transferir por todo concepto desde la Nación a las provincias en el 2000 serán inferiores en $ 33,4 millones a los de 1999. Y serán inferiores en $ 326 millones a los efectuados en 1998.
2. Tomando la proyección que en materia tributaria realiza Economía, la principal consecuencia del Acuerdo es dejar a las provincias fuera de los incrementos de recaudación esperados. De cumplirse las estimaciones oficiales, las provincias perderían aproximadamente $ 1995 millones.
3. De no cumplirse las estimaciones, los mecanismos vigentes también permiten que la Nación transfiera a las provincias el costo de dicho proceso. Así, frente a la caída de la recaudación tributaria en febrero, la Nación transfirió $ 200 millones menos que los comprometidos en el Acuerdo.
4. La pauta de ajuste convenida con el FMI para el presente año impone una reducción del déficit de $ 1489 millones en las provincias.
5. En tanto el gasto en personal representa más de la mitad de las erogaciones provinciales y considerando que luego de la transferencia de los servicios sociales todo recorte de gasto suele expresarse, en muchas ocasiones, en reducciones salariales o nuevos despidos. En lo relativo al incremento de los recursos propios, esta posibilidad aparece limitada por la situación de crisis productiva que viven varias economías regionales.
6. El monto de endeudamiento total de las provincias asciende a $ 20.041,5 millones. En términos globales, el pago de los servicios de dicha deuda compromete el 29,8 por ciento de los de recursos coparticipables.
7. El cierre fiscal de 1999 exhibe un déficit acumulado en 19 jurisdicciones de $ 3079,7 millones. Los cinco distritos restantes muestran un cierre superavitario. Cuatro de ellos estaban políticamente alineados con el gobierno de Menem (San Luis, La Pampa, Santiago del Estero y La Rioja). El quinto muestra un cierre superavitario como resultado de condiciones expresas de autonomía presupuestaria (ciudad de Buenos Aires).
8. De las 24 provincias, hay 17 que participan del proceso de ajuste correspondiente al 2000. Mientras el promedio nacional del ajusteimplicaba una magnitud equivalente al 8,6 por ciento de los recursos propios, las provincias que se detallan a continuación exhiben casos donde la magnitud del ajuste previsto oscila en porcentajes que van del 34 al 387 por ciento respecto del total de recursos propios. Estas son: Formosa, Corrientes, Tierra del Fuego, Catamarca, Chubut, Neuquén, Chaco, Jujuy, Mendoza, Tucumán, Río Negro y Misiones (ver cuadros).
9. Hay cuatro casos donde la magnitud del ajuste es inferior al promedio nacional: Santa Fe, Entre Ríos, Córdoba y Salta.
10. Mientras la provincia de Buenos Aires representa el 40,5 por ciento del déficit global de 1999, su aporte en materia de ajuste durante el 2000 es nulo. Más aún, el déficit de dicha provincia se expande durante este año.
11. Córdoba y Santa Fe, que representan más del 10 por ciento del déficit global, ajustan por debajo del promedio nacional.
12. Hay siete casos que durante el 2000 observarían una situación de holgura fiscal. Provincia de Buenos Aires, San Juan, La Pampa y La Rioja expanden su déficit. Ciudad de Buenos Aires, Santiago del Estero y San Luis reducen su superávit.
13. En un contexto de reducción de las transferencias a las provincias, ciudad de Buenos Aires, provincia de Buenos Aires y Córdoba muestran un incremento de casi $ 60 millones en los recursos que reciben de la Nación.
14. De las 17 provincias que se presentan como sujetos a ajuste, en 13 de ellas predomina la estrategia de reducción del gasto. Las excepciones son Mendoza, Misiones, Córdoba y Santa Cruz.
15. Casi el 70 por ciento del incremento de recursos esperados se concentra en Córdoba, ciudad de Buenos Aires y Mendoza.
16. La decisión de concentrar el ajuste sobre las provincias periféricas implica privilegiar un tipo de intervención fiscal donde lo dominante radica en la reducción del gasto más que en el incremento de la recaudación. Cuestión limitada en mayor medida en las provincias periféricas por la situación de crisis productiva que atraviesan las economías regionales y potenciada por la ausencia de estrategias conjuntas en materia tributaria (o de regímenes de incentivos) entre la Nación y las provincias que permitan gravar la actividad de grupos económicos que operan a escala provincial, pero que tienen una lógica de carácter trasnacional.
17. Doce de las trece provincias que concentran el mayor peso del ajuste tienen una elevada proporción de sus recursos coparticipados afectados por el endeudamiento (ver cuadro).
18. La provincia de Neuquén constituye una excepción, ya que pese a no tener un endeudamiento significativo y disponer de recursos por regalías, realiza un ajuste importante.
19. Sin embargo, Salta, La Rioja y Santiago del Estero, todas ellas con elevada carga financiera, realizan escaso ajuste o ninguno.
20. Parece evidente que el carácter que adoptan las transferencias Nación-Provincias reconocen las necesidades electorales del oficialismo en la ciudad de Buenos Aires y se ajustan al peso institucional que exhibe el justicialismo a nivel nacional. Esto explica el incremento en las transferencias nacionales a distritos como provincia de Buenos Aires o Córdoba.
Corresponde precisar que se alude al concepto de ajuste como una tendencia que describen los ingresos y egresos de las provincias con el objetivo de arribar a un menor déficit global. No se refiere a otros aspectos que configuran cuadros de ajuste estructural asociados al remate de activos públicos (bancos y empresas). En este aspecto corresponde destacar dos casos bien distintos. Por un lado, el de aquellos procesos de ajuste estructural que son inducidos por el Gobierno nacional sobre jurisdicciones que carecen completamente de autonomía presupuestaria y financiera, y que por tanto dependen de los recursos nacionales. Situación ésta que permite el establecimiento de condicionalidades. Otro caso es elque refiere a provincias que mantienen niveles de autonomía y donde la decisión de encarar estrategias de carácter estructural radica en la opción de política económica que adoptan ciertos gobernadores de cara a posicionarse frente al bloque dominante, abriendo espacios para la realización de nuevas rentas por parte del capital concentrado local y extranjero (por ejemplo, Córdoba). Por último, parece conveniente destacar que el panorama de ajuste plantea condiciones que seguramente acelerarán la conflictividad social, sobre todo en las provincias más postergadas.