Si se empieza un juego proponiendo la consigna de cómo saber cuáles son las prioridades y políticas de un gobierno, el casillero en el que hay que poner la ficha es en el que figura el Presupuesto Nacional. Resulta una herramienta básica para la gestión, brindando el reflejo de la estrategia encarada por parte de una administración. En los países con más o menos estabilidad institucional, con cierta vocación al intercambio de ideas y discusión de proyectos y con una convivencia medianamente civilizada entre oposición y oficialismo, el Presupuesto es el principal debate económico del año. Sin embargo, como en muchas cuestiones de la realidad económica argentina, lo que parece que es, simplemente es una apariencia de lo que se dice que es. Rodolfo Terragno apuntó con inteligencia sobre ese tipo de comportamiento en su último libro (La simulación) con respecto a la relación de Argentina y el FMI, a la que resume como dos décadas de mentiras y autoengaños. Con el Presupuesto Nacional sucede algo parecido.

A mediados del mes próximo el gobierno elevará al Congreso el Presupuesto 2006 con todos los vicios de los dos anteriores. En lugar del debate sobre los ejes principales del proyecto, la polémica girará sobre la mayor o menor velocidad de aprobación de la norma según los realineamientos políticos que surjan de los comicios legislativos. El investigador invitado del Cippec, Gerardo Uña, escribió en el reciente informe de ese centro de estudios que “en la actualidad se observa un bajo desempeño del Congreso en el cumplimiento de sus funciones en el proceso presupuestario. En los últimos años, la aprobación de los proyectos de presupuesto enviados por el Poder Ejecutivo Nacional se ha realizado en forma prácticamente automática”.

Diputados y senadores suelen realizar un análisis agregado de las asignaciones de recursos y con un enfoque financiero, destacando Uña que los legisladores no prestan suficiente atención al cumplimiento de objetivos cuantificables para los distintos programas. El investigador indica que, luego de aprobado el Presupuesto, no se realiza adecuadamente el control trimestral de la ejecución presupuestaria ni los controles ex-post mediante la Cuenta de Inversión. Esta última es la herramienta mediante la cual el Ejecutivo rinde explicaciones sobre el destino de los recursos presupuestados. La última Cuenta de Inversión aprobada es del período 1993. Esto significa que no ha habido ningún control sobre cómo se gastó el dinero de los últimos once presupuestos. Lo que es lo mismo que decir que se ha habilitado un manejo discrecional de los recursos.

Varios son los trabajos realizados (Cippec-Grupo Sophia, Claudio Lozano-CTA, entre otros) que insisten sobre la característica de simulación que presenta el Presupuesto. Coinciden en que se subestima la recaudación tributaria; se subejecuta el gasto asignado en ciertos rubros; se delegan facultades extraordinarias al Jefe de Gabinete para la reasignación de partidas; se modifica también el destino de dineros mediante el uso de decretos de Necesidad y Urgencia, y se deja con libertad de acción al Ejecutivo para definir el destino de fondos excedentes. Así, la Ley de Presupuesto aprobada por el Congreso pierde relevancia y, por lo tanto, también las acciones de control sobre su ejecución en relación con los montos originales.

Si además de todo eso, cuando se está en proceso de elaboración, con el objetivo de desalentar reclamos de una cuota mayor de recursos aparecen gritos destemplados advirtiendo sobre el aumento del gasto público, cuando en realidad su crecimiento en términos reales ha sido muy poco teniendo en cuenta la extraordinaria licuación que implicó la megadevaluación, el debate sobre el Presupuesto se vacía de contenido.

Existen diferencias en la calidad de los errores de los pronósticos de los economistas profesionales. Algunos por pesimistas (los de la city) y otros por conservadores (el caso del equipo económico) se han estado equivocando en las estimaciones. Con el primer grupo se confirma así que están dedicados a la astrología más que al estudio de la dinámica de los procesos económicos. Con el segundo, la cuestión es un poco más compleja. La construcción de un Presupuesto con estimaciones de variables macroeconómicas clave que se sabe de entrada que tendrán otro resultado, como el crecimiento del PBI y la inflación, tiene más de política deliberada que de error de diagnóstico.

Con un crecimiento más elevado que el previsto y una inflación también más alta, la recaudación impositiva será mayor. Y si al mismo tiempo se subejecutan gastos, el Gobierno termina conformando una caja que le permite una asignación discrecional de recursos. El año pasado, y en lo que va de éste, los excedentes fruto de ese comportamiento de las cuentas acercaron abultados fondos extra al Tesoro. Por ejemplo, en los primeros siete meses de 2005, el Estado nacional obtuvo un resultado fiscal neto (ingresos menos gastos) de 13.426 millones de pesos, casi al borde de lograr los 14.200 millones de superávit previstos para todo el año.

Se trata de una explícita estrategia que agudiza la falta de control sobre la ejecución presupuestaria al tiempo que reduce el costo político de discutir opciones alternativas para el destino de los fondos excedentes. Para Lozano sería una “discusión que permitiría blanquear los costos de la denominada política de desendeudamiento con el FMI”. Por ejemplo, en 2004, las transferencias fiscales para hacer frente a compromisos de deuda ascendieron a 22.294 millones de pesos, lo que representa un 5 por ciento del PBI, es decir un 66 por ciento más que el famoso 3 por ciento prometido. Ese porcentaje, sostiene Lozano, “es comparable con la estrategia que de manera transparente, en términos discursivos, aplica en Brasil el gobierno de Lula, con lo que las políticas conservadoras del vecino brasileño parecen ser compartidas por la experiencia argentina”.

El Presupuesto, con todas sus implicaciones en política económica, se ha convertido en una ficción: poco y nada es lo que dicen que es.