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Producción: Tomás Lukin

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Una política activa

Por Silvina Batakis *

La experiencia de los años noventa dejó en claro que una mayor equidad no puede esperarse como derrame de los frutos del crecimiento económico, sino que debe constituir un prerrequisito de un programa de desarrollo. Lo mismo se aplica a la estructura impositiva. Una política tributaria pasiva, que deja a la natural evolución de las variables económicas la conformación de dicha estructura, lleva generalmente a un sistema regresivo y con beneficios para unos pocos. Esto, a su vez, se hace más complejo cuando se trata de afectar las participaciones relativas de impuestos de base imponible móvil (impuesto sobre los ingresos brutos), cuya evolución depende de variables económicas, y los de base fija (impuesto inmobiliario) con una variación que depende exclusivamente de decisiones políticas. De esta forma es lógico en una provincia como la de Buenos Aires, que fue motor del crecimiento nacional, los impuestos que tiene como base ese producto crezcan a tasas importantes; pero no necesariamente como consecuencia de decisiones de política tributaria, mediante las cuales se pueda evaluar una determinada gestión.

A eso debemos agregar la tremenda puja que se produce en los diversos momentos del ciclo, sobre todo de los sectores concentrados, para apropiarse del crecimiento o no tener que soportar los momentos difíciles. No es casualidad que en épocas de cercenamiento democrático se hayan realizado reformas que eliminaron la progresividad que tenían ciertos impuestos. Por ejemplo, en la provincia de Buenos Aires las dos últimas dictaduras golpearon fuertemente los tributos más progresivos del sistema provincial, reformulando el impuesto inmobiliario rural y derogando el impuesto a la transmisión gratuita de bienes.

Por lo expuesto es necesario que la política sea la que decida el rumbo, en otras palabras, se trata de intervenir continuamente para corregir en la medida de lo posible desvíos regresivos. La base del conjunto de reformas es obviamente contra-corriente: está muy instalada en la teoría económica tradicional y eso se refleja aún en la mayoría de las estructuras tributarias actuales, la idea de que para lograr mayor equidad la vía más adecuada era la del gasto, mientras que los impuestos debían estar orientados a objetivos de eficiencia. Sin embargo, esto tampoco parece adecuado, porque la acción del Estado se vuelve neutra en términos redistributivos si el gasto público, aún bien redirigido, es financiado por los mismos sectores que lo reciben. Tampoco se puede afirmar que siempre el logro de equidad se traduce en pérdidas de eficiencia si no existe cierta asociación positiva entre ambos: la falta de oportunidades, producida por una presunta “austeridad”, implica que el activo más valioso con que cuenta la economía (su gente) no se emplea a pleno.

Por eso es que el diseño de una política tributaria progresiva es también central al modelo de desarrollo, no sólo para hacer recaer las cargas impositivas sobre aquellos que cuentan con mayor capacidad contributiva, sino también para potenciar la necesaria creación de puestos de trabajo. Las últimas leyes impositivas propuestas por el ejecutivo provincial y aprobadas por la Legislatura provincial transitan este camino: el restablecimiento del impuesto a la transmisión gratuita de bienes (leyes 14.044 y 14.200), actualización del valor fiscal urbano y nueva escala de alícuotas para la planta baldía (ley 14.333); la aplicación efectiva de un nuevo revalúo rural y el establecimiento de escalas de alícuotas progresivas (ley 14.357), escala de alícuotas marginales y establecimiento del complementario en el impuesto inmobiliario (ley 14.394).

En todos los casos el fortalecimiento de la imposición patrimonial estuvo acompañado de medidas (exención de bienes de empresas familiares en el impuesto a la transmisión gratuita, menor carga para inmuebles dedicados a industrias, desgravación de las mejoras rurales, exención para quienes construyan en terrenos baldíos) para no entorpecer la inversión y la generación de empleo.

Pero una de las claves de la intervención se produce sobre el inmobiliario rural, para corregir la modificación más importante de los últimos años: la eliminación en 1969 del adicional (decreto ley 7475) que con características muy progresivas y diversos diseños regía desde 1932. La base imponible de dicho adicional era el conjunto de inmuebles (“partidas”) de un mismo propietario. Así, y a pesar de que existía una escala progresiva de alícuotas (16 tramos con alícuotas que iban desde el 4 al 27 por mil) se incentivó la subdivisión de propiedades como mecanismo para eludir esa progresividad. Luego, en 1978 (decreto ley 9009), directamente se redujeron la cantidad de tramos y las alícuotas medias se establecieron entre 8 y 11 por mil, volviendo al impuesto casi proporcional. A esto se une que desde 1953 no se aplicó nunca un revalúo completo de la tierra rural y por lo tanto la base del impuesto se estableció de manera indirecta por coeficientes que se fueron alejando de la realidad y tampoco tuvieron en cuenta adecuadamente diferencias regionales.

Los resultados están claros. Entre 2009 y 2012 mientras que la recaudación por el impuesto a los ingresos brutos creció 116 por ciento, mayormente influido por el crecimiento del producto bruto geográfico nominal que aumentó 101 por ciento; el impuesto inmobiliario (rural y urbano) creció 161 por ciento, totalmente explicado por decisiones de política. Y aún hay que seguir corrigiendo.

* Ministra de Economía de la provincia de Buenos Aires.

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Hay una crisis fiscal

Por Mariano Feliz *

Los retrasos en el pago del medio aguinaldo y los posteriores ajustes en distintas reparticiones públicas evidenciaron que la provincia de Buenos Aires atraviesa una crisis fiscal. Si bien desde el gobierno provincial se pretende presentarla como una crisis coyuntural vinculada con la recesión internacional, los problemas financieros tienen una gravedad más profunda, que sólo puede ser superada con reformas fiscales redistributivas de fondo.

La Ley de Coparticipación, de 1988, la transferencia de la educación a la órbita provincial en 1992 y la asignación de recursos para financiar el sistema previsional nacional en la década del ’90 significaron una pérdida de ingresos y mayores responsabilidades de servicios para Buenos Aires. De esta manera se creó una configuración fiscal para la provincia que consolida un esquema presupuestario estructuralmente deficitario, lo que trae aparejado que los servicios de educación, salud y seguridad no puedan ser prestados de manera digna para sus trabajadores y para los sectores populares, principales beneficiarios de dichos servicios básicos.

Bajo este marco, los diferentes gobiernos fueron implementando distintas medidas para poder continuar gestionando la provincia. Sin embargo, éstas generalmente cargaron el esfuerzo en los sectores de menores recursos y nunca constituyeron una solución de fondo a la situación.

La colocación de deuda en el mercado financiero internacional, la emisión de patacones y las transferencias del gobierno nacional fueron algunas de estas medidas, las cuales estuvieron acompañadas por una creciente precarización laboral, políticas de ajuste en los ya insuficientes programas sociales y deficientes servicios de salud, y un incremento en los impuestos regresivos.

De esta manera, los últimos gobiernos de Buenos Aires aplican una política de ajuste permanente, la cual es mayor o menor dependiendo de la etapa que atraviese el ciclo macroeconómico y la disponibilidad de otras fuentes de financiamiento.

A su vez, el contexto actual demuestra que las medidas tomadas no constituyeron una solución definitiva al déficit estructural de la provincia. En primer lugar, la crisis con epicentro en los países centrales restringe el acceso al financiamiento. En segundo lugar, el distanciamiento político con el gobierno nacional dificultó esta otra fuente de recursos. En tercer lugar, existe poco margen para elevar la presión tributaria sobre las mayorías. Por último, en cuarto lugar, la lucha de los trabajadores de la provincia, impulsados por las bases más allá de la reticencia de la burocracia sindical, puso un freno al ajuste del gobierno, observado en reversiones de medidas restrictivas como el pago del medio aguinaldo en cuatro cuotas o los ajustes a los trabajadores de la Dirección General de Cultura y Educación.

El contexto presentado exige cambios progresivos para dar una solución sustentable al desequilibrio presupuestario de la provincia. En ese sentido, se debe encarar una reforma tributaria que incremente la presión impositiva sobre los sectores de mayores ingresos. Ello implicaría mayores cargas sobre el sector rural, el cual está teniendo una rentabilidad extraordinaria a partir de la coyuntura internacional. Se debe tener en cuenta que del total de impuestos que recauda ARBA, el inmobiliario rural aporta sólo el 2 por ciento. Sin embargo, las exorbitantes ganancias del sector no son apropiadas únicamente por los dueños de las tierras, de manera que se tienen que elevar los impuestos a toda la cadena del sector.

También es necesario subir los gravámenes sobre los barrios cerrados y torres de lujo, que experimentaron un fuerte crecimiento en los últimos años, el cual no se vio reflejado en la evolución de lo recaudado por el impuesto inmobiliario urbano, así como también en los autos de alta gama y las embarcaciones. A su vez, se debe incrementar la recaudación del impuesto a la herencia, que fue reimplantado en 2008, pero aportó muy pocos recursos a las arcas provinciales.

Por el lado de los gastos, los subsidios a los colegios privados alcanzan alrededor de 4300 millones de pesos en el presupuesto 2012, equivalentes al 65 por ciento del déficit total presupuestado para este año y a cerca del 10 por ciento de los salarios de todos los trabajadores provinciales. Si bien parte de los beneficios son recibidos por sectores de clases medias bajas y bajas, está claro que una gran parte de ellos recaen en sectores medios y altos.

Por su parte, también es necesario redefinir el proceso de descentralización de la educación sin los correspondientes recursos para financiarlos. La creación del Fondo Nacional de Incentivo Docente (Fonid) en 1998 y del Fondo de Compensación Salarial con la Ley de Financiamiento Educativo de 2005 son dos ejemplos que van en dicha dirección, pero que no son suficientes. Finalmente, se puede concluir que si se continúan implementando políticas de ajuste y precarización de los trabajadores junto con recorte de planes sociales y programas de salud, complementadas con fuentes de financiamiento no sostenible, sólo se pretende hacer viable un modelo fiscal deficitario estructuralmente sobre las espaldas de los sectores de menores recursos. Unicamente una reforma progresiva de fondo puede dar una solución justa y sustentable al desequilibrio presupuestario provincial.

* Economista. Miembro del equipo de economía política del Centro de Estudios para el Cambio Social.