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Producción: Tomás Lukin

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Brecha de infraestructura

Por Norberto Crovetto *

La realización de un plan de inversión pública se construye en base a dos conceptos: i) la noción de “brecha de infraestructura” y ii) la formulación y evaluación de cada proyecto. Por el primero se definen los sectores que tienen una prestación de servicios de infraestructura insuficiente o “faltante” frente al requerimiento del crecimiento de la economía. Por el segundo se determina la solución más económica de acuerdo con las condiciones tecnológicas y de recursos disponibles para cada proyecto en particular, una vez definidos los sectores con “brecha”. En este artículo nos referiremos al primer punto.

La determinación de la brecha parece ser una tarea sencilla. Sin embargo, la planificación de la obra pública no puede realizarse sin considerar la intervención en la dinámica productiva susceptible de diversas interpretaciones que requiere un sustento teórico que la haga comprensible. Las vertientes teóricas que suelen abonar la definición de brecha de infraestructura provienen de los distintos enfoques en los que la teoría económica se debate. En este punto nos referiremos a dos enfoques, que podríamos denominar, siguiendo a Jauretche, el adoptante y el adaptante. Cuando se adopta un enfoque teórico se asumen sus características como lo racional fundante. Cuando se adapta hay una revisión de la teoría que permite aprehenderla y aprenderla reconociendo su carácter histórico. Así es posible para un país generar su propio pensamiento y forma de resolver sin “volver a inventar la rueda”.

La tensión entre adaptar y adoptar está presente en las distintas formas que se tienen para calcular las brechas. Por un lado, y ésta suele ser la posición de los organismos financieros internacionales, se adopta el enfoque donde la brecha es definida como una menor inversión en uno o más sectores respecto de la que se observa en los países centrales. Si el número de líneas telefónicas per cápita es 4 en los países centrales y en el nuestro es 2, se sostiene que hay una brecha en comunicación del 50 por ciento. A continuación se calculan las pérdidas debidas a la falta de oferta suficiente del servicio a raíz de las complicaciones y mayores costos que deben asumir los productores y consumidores por la falta del servicio. De igual forma para el caso de la cantidad de km de rutas, los kwh por habitante, etc. Así se postula una convergencia de tasas de crecimiento si la acumulación de capital se dirige en la misma dirección que en los países avanzados y se permite la adopción de las nuevas tecnologías, las economías avanzadas muestran su porvenir.

Desafortunadamente, nuestras economías de herencia colonial no tienen la misma estructura productiva ni la misma dinámica que las centrales. Hablando en general, las necesidades de infraestructura deben programarse en función de los obstáculos que se deben remover para alcanzar una dinámica productiva autosustentable e inclusiva. El talón de Aquiles del funcionamiento económico argentino (y también de los países latinoamericanos) es su debilidad para sostener una balanza de pagos equilibrada. Los intentos por aumentar el ritmo de acumulación de capital chocan contra la disponibilidad de divisas. La dinámica de las exportaciones, sin estímulo, no es suficiente como para sostener la necesidad de importaciones de bienes que requiere todo proceso de crecimiento. Si bien puede ayudar la sustitución de importaciones, los requerimientos de la producción, en especial el industrial, necesitan de un intercambio externo de mayor cuantía que en la última mitad del siglo pasado.

La propia evolución histórica impone enfrentar los cambios desde bases bien diferentes a las de los países centrales y aun de los países asiáticos, cuya única ventaja por largo tiempo y aún hoy en la mayor parte de la población de la región se basa en salarios inferiores del resto de los países centrales. Por lo tanto, los ejes que deben tenerse en cuenta para formular la “brecha de infraestructura” en un plan de inversión pública son: el fortalecimiento del sector externo y la inversión de tipo social que mejore la capacidad y productividad del trabajo. El primer eje no sólo significa mejorar la prestación de servicios para el sector productivo apoyando la superación de la estructura productiva desequilibrada, sino también en el proceso de formulación de los proyectos para potenciar la capacidad de la propia producción nacional. Es necesario concebir y sostener la tensión inevitable entre el tiempo político para la resolución de una brecha y la capacidad productiva nacional. Ese parece ser el camino para ir alcanzando una mayor “densidad nacional”.

* Economista de la UBA.

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Ordenamiento territorial

Por Mariana Schweitzer *

Que el transporte no cumple exclusivamente una función de trasladar personas y bienes, sino que es capaz de crear y condicionar realidades, constituye un tema conocido. Que se ha ido configurando en relación con la organización de territorio, obedeciendo a la demanda de los distintos modelos de acumulación, también es un tema que ha sido debatido ampliamente. Incluidas en el ordenamiento del territorio, la disposición y las características de las redes de transporte son parte del proceso de producción del espacio. De esta manera, cuando se diseña un sistema de transporte o un componente del mismo, se decide qué se busca transportar y cómo, desde dónde y hacia qué lugar. Se decide qué sectores se pretende poner en contacto o, en otras palabras, hacia quiénes está dirigida la nueva inversión y, finalmente, qué territorio se pretende producir.

El ordenamiento territorial constituye un instrumento estratégico de gestión y planificación que busca el desarrollo de un territorio en función de metas políticas económicas, sociales, culturales y ambientales. Como tal, no es un instrumento neutral. Regula uso y ocupación del territorio, incide sobre el tratamiento de los recursos naturales, opera sobre las actividades productivas, el sistema de asentamientos y sobre la cohesión social y territorial. Si bien ninguna red por sí misma garantiza el desarrollo, remite a la puesta en valor de los territorios pero también a las diferentes modalidades de configuración y apropiación del espacio. Redes que articulan selectivamente sectores de la población, individuos, regiones y ciudades. Redes que significan actores que hacen uso de ellas, articulación y facilitación de interrelaciones entre puntos selectos del territorio.

En los últimos años se han formulado nuevos planes y proyectos para el territorio argentino, tanto desde niveles provinciales, nacionales y supranacionales, con coincidencias y divergencias tanto en los proyectos que comprenden, como en la priorización de las inversiones. Se han materializado numerosos proyectos, desde la pavimentación de rutas como la 40 que permite mejores conexiones a lo largo de la cordillera y con ello potencia el turismo y las economías regionales, la anunciada recuperación de los ferrocarriles interurbanos desguazados en las décadas anteriores, las recientes inversiones en trenes del AMBA o el avance en la recuperación de talleres ferroviarios, hasta obras como el dragado de la Hidrovía Paraná-Paraguay, trabajos en tramos puntuales de ferrocarriles que permiten el acceso a terminales portuarias del Gran Rosario, o la pavimentación y mejora de rutas en la búsqueda de reducir los costos del traslado de la producción hacia mercados externos. Estos últimos, a pesar de haber incluido objetivos de desarrollo local y regional, no consideran las huellas sobre los territorios, no dan respuestas a demandas locales. Tampoco se plantean la optimización de las inversiones, ya que no están previstos proyectos articulados de manera de diseminar los beneficios de accesibilidad hacia áreas mayores. Los beneficios que generan parecen estar concentrados y los perjuicios dispersos hacia las poblaciones y ambientes más vulnerables.

No obstante, se incorporaron temas que no eran incluidos en las discusiones, como la necesidad de definir una política de desarrollo y de ordenamiento del territorio, el diseño de planes estratégicos no estancos, la discusión de instrumentos de ordenamiento territorial, de una política de tierras, etc. Por otro lado, se ha propuesto revisar los subsidios para que se enfoquen en la demanda segmentando a los usuarios según su poder adquisitivo. Muchas de estas discusiones se están llevando adelante en el marco de procesos con participación de las jurisdicciones provinciales y de actores locales. Se espera que el giro en los temas de la agenda trascienda el discurso y permita revertir situaciones de inequidad y consolidar un enfoque integral del territorio, en donde la infraestructura de transporte contribuya con lineamentos político-territoriales en donde la visión del mercado no sea la que defina las inversiones. Las decisiones deberían tener como protagonistas a la integración del territorio y el desarrollo de las economías regionales y no a las demandas de operadores concentrados del sistema productivo.

Sobra decir que resulta indispensable incrementar la dimensión política y la participación, la planificación y el control del uso de los recursos en el contexto de una integración más profunda, en la cual la infraestructura y los proyectos sobre los territorios sean un componente de un programa común. Sólo así podríamos evitar que la economía global construya el territorio a su medida. Vale cerrar citando a Scalabrini Ortiz en relación con un medio de transporte que ha sido un “arma” para garantizar la hegemonía de los ingleses, “o bien el país domina a sus ferrocarriles, o bien los ferrocarriles dominan a su país”, concepto que bien se puede extender al tema que se presenta.

* Investigadora UBA-Conicet.