El concepto básico de modelo entre los economistas está referido a la construcción de un conjunto de supuestos sobre el comportamiento de ciertas variables que concluyen en un resultado determinado. Como existen diferentes corrientes de pensamiento para comprender iguales fenómenos se categorizan en forma esquemática como modelo neoclásico, keynesiano, monetarista y así sigue la lista. Se trata de encuadres teóricos sobre acontecimientos en la esfera del mundo de la economía, que recomiendan políticas específicas en cada caso. Un aspecto relevante es que todos se refieren a un mismo sistema de organización de las fuerzas productivas (capital y trabajo), que es el capitalismo, incluso el más crítico (el marxista) que supone su final. Todos los modelos tienen implícita en sus hipótesis y respectivos desarrollos una cosmovisión del mundo. No son iguales pese a que las transformaciones de las últimas décadas han impuesto un discurso que orienta a la falsa impresión de que se han alcanzado consensos básicos. Si fuera así, por ejemplo, la ortodoxia no sería hoy tan crítica de las cuentas fiscales, que registran un período de holgado superávit, inédito en la historia económica argentina. En este caso, cómo se obtiene y qué destino se asigna a esos recursos explica mucho más sobre la orientación de un modelo que hablar teóricamente de superávit/déficit del Tesoro. No es lo mismo obtener el excedente reduciendo los salarios públicos y jubilaciones o disminuyendo el presupuesto educativo, que recaudando dinero vía el cobro de retenciones a las exportaciones. Hoy, ese impuesto progresivo (equivalente a un tributo sobre la sobrerrenta generada por un dólar alto) representa el 10 por ciento de los recursos fiscales y el 70 por ciento del superávit primario.

La discusión sobre modelos económicos es un debate también sobre qué orientación tiene la gestión de gobierno. No es simplemente una confrontación ideológica alejada de las necesidades de la población. Modelo-medidas-gestión es una secuencia de la administración de gobierno. Ese último eslabón es tan relevante como los dos primeros, y no resulta lo mismo si es buena, poca o mediocre la eficiencia de la gestión. Volviendo al ejemplo del superávit: qué se hace con el dinero (gestión) es importante en ese proceso tanto cómo se obtiene (la medida de las retenciones) en un marco neodesarrollista (modelo), que se presenta como la contracara del neoliberal de los noventa. Lo cierto es que la manifiesta debilidad de la gestión está menos vinculada con aspectos que hacen a un determinado modelo económico y más a los desvíos que nacen del propio funcionamiento del sistema de organización de la economía, donde sobresalen lo que se denomina la corporación política –cruzada por derecha e izquierda– y el comportamiento de lo que se conoce como el poder permanente –los grupos económicos–.

El caso Skanska y el pésimo servicio del transporte ferroviario son ejemplos donde el modelo (un Estado más activo) y las medidas (más recursos públicos para mejorar la prestación de un servicio) hacen agua en el eslabón de la gestión (el manejo de los fondos fiduciarios). La escasa y hasta nula transparencia en la administración de esos fondos, donde operan sujetos de la política y del poder económico, derrumba cualquier discurso de buenas intenciones. Los Fondos Fiduciarios han tenido un desarrollo creciente en este gobierno con el objetivo de instrumentar un mecanismo de promoción de nueva infraestructura. La idea de esos fondos es la de garantizar la intangibilidad de sus recursos y el destino de los fondos. En la práctica, resultaron un atajo ante la herencia de un esquema de privatizaciones que no alienta la inversión y sí la ganancia extraordinaria. Esos fondos son instrumentos de políticas públicas y se constituyeron como figuras extra-presupuestarias ajenas a la normativa que rige la administración financiera del Estado. En el 2002 se incluyeron los flujos financieros de los FF en la ley de presupuesto, pero sólo como cifras informativas.

En un ilustrativo documento, El fondo de la cuestión de los fondos, elaborado por el economista de la Universidad Nacional de Córdoba Fernando Seppi, se destaca que “los problemas que hoy se expresan tanto en el caso Skanska como en las demandas frente a los servicios ferroviarios se originan en la falta de transparencia y control sobre los Fondos Fiduciarios”. Agrega que “el modo en que son presentados los diferentes FF en las Leyes de Presupuesto no sólo brinda un escaso nivel de especificación sobre metas de política, sino que el uso de la actual tecnología presupuestaria argentina nos informa con menores niveles de detalle que cualquier otro programa de Administración Nacional”. Seppi, que también es asistente de investigación del Centro Interdisciplinario para el Estudio de Políticas Públicas, señala que esos Fondos presentan debilidades en su administración y control financiero-contable, puesto que no prevé la obligación de que sus estados contables sean auditados externamente ni que sean publicados de manera periódica. Tampoco existe una legislación general sobre FF públicos –apunta Seppi– que brinde un marco de referencia para la definición de ciertos aspectos de los contratos de fideicomiso. Y pone como ejemplo la delimitación de responsabilidades y funciones de los fiduciarios y los comités técnicos o de administración o los criterios de selección de los agentes fiduciarios. Todas esas debilidades quedan expuestas en el caso Skanska como también con los trenes concesionados.

La opacidad en la gestión de esos millonarios recursos públicos confunde la discusión sobre el modelo. Según datos de la Unidad de Coordinación de Fideicomiso de Infraestructura, dependiente del Ministerio de Economía, mencionados por Seppi en su investigación, existen 16 FF presupuestados, de los cuales cuatro representan más del 90 por ciento del total, siendo el más relevante el Fondo Fiduciario del Sistema de Infraestructura de Transporte. Ese fondo acumuló 9478 millones de pesos desde fines de 2001 hasta abril de 2007, aplicando 5588 millones para subsidiar el funcionamiento del transporte público de pasajeros, mientras que menos de 2800 millones fueron destinados a obras. En todo el mundo se subsidia el transporte y aquí se hace aún más necesario porque actúa como salario indirecto vía tarifas bajas para sectores de escasos ingresos. Detrás de la propuesta de subir tarifas se encuentra un determinado modelo económico que justifica esa medida, que privilegia las cuentas de los grupos privados, lo que define un estilo de gestión. La cuestión en el modelo que aspira a sustituirlo, en realidad, no pasa por los montos millonarios destinados a subsidiar las tarifas de transporte de trabajadores de ingresos bajos, sino por los recursos previstos para obras. Si se destinaron 2800 millones de pesos para ese objetivo y los servicios mejoraron muy poco o nada por una deficiente gestión, se pone en jaque la necesaria intervención del Estado en ese sector. Lo mismo pasa con el caso Skanska, con las sospechas de sobreprecios y corrupción de obras que los operadores privados de la red no quieren hacer. Al respecto, Seppi se pregunta respecto a los FF “¿si no pueden alcanzarse los (mismos) objetivos con los instrumentos ‘ordinarios’ de los que dispone el presupuesto nacional?” y “¿por qué se utilizan esos instrumentos para financiar subsidios a empresas de capitales privados con la excusa de construir obras de infraestructura?”

El problema no son los FF en sí sino el modo en que existen y funcionan. La necesidad de un mayor control social, además del institucional, es una demanda para los FF como para la compañía estatizada que presta el servicio de agua y cloacas o para la nueva organización de la administración de los servicios ferroviarios o para las imprescindibles obras de expansión de la red de gas. Democratizar el control y fortalecer el existente es el sendero para que la gestión rompa el cerco de las presiones del poder permanente y los vicios de la corporación política, y vaya en línea con el objetivo de las medidas que nacen de este modelo. Acertar en ese último eslabón es su gran desafío –si tiene la vocación de asumir esa prueba– para que no se confunda con el otro modelo.