La actual era de globalización económica y financiera puede ser representada de manera muy sintética como la concurrencia de dos procesos de desregulación: el del mercado de capitales y el del mercado de trabajo. Lo curioso de este proceso es que tiende a producir efectos totalmente contrapuestos en los distintos actores involucrados: en un caso (el del mercado de capitales) la desregulación fortalece al sector desregulado, al otorgarle un mayor margen de maniobra e influencia, incluyendo el privilegio de la movilidad internacional. En el otro (el del mercado de trabajo), lo debilita, al disgregarlo y limitarlo en su poder de negociación, obligándolo a competir dentro de las fronteras nacionales.

De un lado, la desregulación de los mercados financieros y la apertura irrestricta de las economías al flujo internacional de capitales, bajo la presunción de que la convergencia económica entre los países en desarrollo y los desarrollados se produciría espontáneamente por la vía del acceso al financiamiento externo. Del otro, el retroceso o desmantelamiento de los estados de bienestar y el debilitamiento de las instituciones del mercado de trabajo, con la pérdida concomitante de garantías y derechos laborales. Este proceso histórico, que encuentra su paroxismo en la década de los noventa con la aplicación de las reformas inspiradas en el Consenso de Washington, tiene su correlato en el campo de las políticas económicas. No se trata sólo del conocido cuestionamiento a la intervención estatal en la economía, que dio lugar a la agenda de liberalización, desregulación y privatización característica de la década pasada, sino de una suerte de “recalibración” de los distintos instrumentos de política económica, en que cobra una primacía prácticamente absoluta la política monetaria, se desdibuja el rol de la política fiscal, y se disuelve y deslegitima buena parte de las políticas de empleo e ingresos, en contraste con la institucionalidad de la segunda posguerra.

El control de la inflación tiende a convertirse en la era de la globalización en el objetivo prácticamente excluyente de la política económica y la política monetaria en el único instrumento válido para combatirla eficazmente. La política fiscal queda relegada a un segundo plano, abocada a morigerar las fluctuaciones cíclicas del nivel de actividad económica por la vía de los estabilizadores automáticos (como el seguro de desempleo), y las políticas de empleo e ingresos son virtualmente desterradas por sus supuestos “costos de eficiencia”.

Se consolida así una clara jerarquía de objetivos de política: la estabilidad nominal en el mercado de bienes se impone como el objetivo primordial sobre otros objetivos sociales igualmente deseables sin contemplar siquiera la volatilidad de otras variables nominales, como el tipo de cambio o el valor de los activos financieros. El nivel de actividad y la creación de empleo pasan a un cómodo segundo plano, como también la apatía en relación con la distribución del ingreso o la despreocupación por el equilibrio externo, el desafío más importante que enfrentan las economías en desarrollo, particularmente en nuestra región.

Empleo e ingresos

Un régimen macroeconómico se define tanto por sus políticas como por el papel que les cabe a las instituciones que intervienen en su instrumentación. Desde el punto de vista macroeconómico, podría decirse que existen tres instrumentos fundamentales de política: la monetaria, la fiscal y la de empleo e ingresos.

En la práctica, no obstante, sólo las políticas monetaria y fiscal parecieran haber adquirido el status de instrumentos de política macroeconómica propiamente dichos –con una fuerte preeminencia de la primera sobre la segunda–, quedando relegadas a un segundo plano, meramente instrumental o subsidiario, las políticas de empleo e ingresos (acuerdos salariales, capacitación, salario mínimo, acuerdos de precios).

A pesar de su aparente postergación, las políticas de empleo e ingresos cumplen un papel macroeconómico fundamental debido, por ejemplo, a su influencia en la formación de expectativas, a su papel en el diseño e instrumentación de los estabilizadores automáticos, y a su impacto en la distribución del ingreso.

En el primer caso, porque permite llevar a cabo las políticas (monetarias y fiscales) de estabilización de precios con menores costos en relación con el nivel de actividad y empleo. Una institucionalidad creíble en materia de determinación de la pauta salarial puede contribuir a contener las expectativas inflacionarias sin necesidad de inducir una desaceleración en el ritmo de crecimiento del Producto ni un empeoramiento en la distribución del ingreso.

En el segundo caso, porque el grado de cobertura y eficacia de las instituciones laborales (por ejemplo, del seguro de desempleo) tienen una incidencia directa sobre la evolución de la demanda agregada a lo largo del ciclo económico. Como se vio en esta última crisis, fueron los países con estabilizadores automáticos los que menos tuvieron que recurrir a programas extraordinarios de impulso fiscal contracíclico.

En el tercer caso, porque la propia distribución del ingreso tiene efectos macroeconómicos importantes como, por ejemplo, sobre la demanda agregada. Bajo determinadas circunstancias, una mejora en la distribución del ingreso puede contribuir a estimular el consumo privado en momentos de recesión. Dentro de los miembros del G-20 de nuestra región, tanto en Argentina como en Brasil el sostenimiento de las políticas de aumento del salario mínimo o las cláusulas de preservación de puestos de trabajo durante la fase más aguda de la reciente crisis internacional contribuyeron no sólo a mejorar la equidad distributiva sino a sostener la demanda interna en momentos de retracción de la demanda externa debido a la caída del comercio mundial.

Nueva configuración

La preeminencia macroeconómica de las políticas monetaria y fiscal sobre las de empleo e ingresos se manifiesta en la propia constitución del G-20 a fines de la década de los noventa cuando, luego de la crisis del Sudeste asiático, se congregaron los titulares de los bancos centrales y ministerios de Hacienda de cada país, junto al Banco Mundial y el FMI, excluyéndose a los ministros de Trabajo y a otros organismos multilaterales relevantes como la OIT. Esto fue así cuando las repercusiones en el mercado de trabajo de las crisis financieras eran ostensibles.

El fracaso del G-20 en su conformación original para prevenir la ocurrencia de nuevas crisis financieras no requiere mayores comentarios. Lo que sí es importante resaltar es que gracias a la intervención directa de los presidentes, que se reunieron por primera vez en el seno del G-20 en noviembre de 2008 luego de la caída de Lehman Brothers, se adoptaron algunas de las decisiones multilaterales más audaces que se han tomado en los últimos treinta años: decidida reacción contracíclica conjunta, emisión de Derechos Especiales de Giro sin las típicas condicionalidades impuestas por el FMI.

La participación de la OIT en la última cumbre del G-20 y la convocatoria, a instancias de los presidentes reunidos en Pittsburgh, a la reunión de ministros de Trabajo del G-20 el fin de semana pasado en Washington, debería constituir el primer paso hacia un nuevo ordenamiento de políticas. En esta nueva etapa, los ministros de Trabajo deberían participar de las deliberaciones del G-20, juntamente con los ministros de Hacienda y los presidentes de las bancas centrales. Ello permitiría equiparar institucionalmente y en el plano internacional el papel macroeconómico que en la práctica juegan las políticas de empleo e ingresos. Así se brindaría una señal contundente de que esta vez sí existe la voluntad política de avanzar con una agenda de re-regulación de los mercados financieros y del sistema monetario internacional que, como se planteó originalmente en el Convenio Constitutivo del FMI redactado en 1944, contribuya “a la promoción y el mantenimiento de altos niveles de empleo e ingresos reales y al desarrollo de los recursos productivos de todos los países miembros como objetivos primordiales de política económica”

* Economista, Cepal-Naciones Unidas, Buenos Aires.