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Con aviesa intención se denomina “cepo cambiario” a un instrumento de política económica empleado por una infinidad de países: el control de cambios. A través del mismo las autoridades monetarias procuran influenciar directamente en el balance de pagos. En nuestro país, paradójicamente lo implementaron los conservadores liberales en 1931, cuando en el curso de la crisis internacional Gran Bretaña abandonó el patrón oro y consecuentemente provocó la caía de la libra. Entonces, se incentivaron las actividades especulativas con divisas y la retención del cambio por parte de los exportadores, por lo que el gobierno de facto del general Uriburu creó por decreto la “Comisión de Control de Cambios”, cuyo objetivo inmediato era reducir al mínimo la evasión de divisas, fijando un tipo de cambio oficial para realizar las transacciones con moneda extranjera. En última instancia se trataba de preservar el stock de divisas de manera tal que se dispusiera de la cantidad de divisas necesarias para afrontar las obligaciones con el exterior. Esta política fue continuada por el gobierno de Justo, con varios cambios que realizó el ministro de Hacienda, Federico Pinedo. El gobierno peronista mantuvo a su modo medidas similares.

Sólo a fines de 1958, el presidente Arturo Frondizi, “aconsejado” por el Fondo Monetario Internacional, liberó completamente el mercado cambiario, uno de cuyos resultados fue una brutal devaluación que erosionó los ingresos de los asalariados. Otro fue el notorio incremento del endeudamiento externo.

Cuando en 1963 asumió el gobierno nacional el radical Arturo U. Illia, las reservas en oro y divisas eran muy escasas y poco más del 56 por ciento de la deuda externa debía pagarse en los siguientes tres años. Como el gobierno no estaba dispuesto a contraer nuevas deudas y a someterse a los dictados del FMI, decidió recurrir a una celosa administración de las divisas, para lo cual restableció el control de cambios y el mercado único de cambios, con el objetivo –según la Memoria del Banco Central de la República Argentina (BCRA)– de “impedir que se produzcan evasiones de divisas por retenciones indebidas o por compras de moneda extranjera con fines de especulación o de radicación de fondos en el exterior”.

El decreto respectivo llevaba el NO 2581 del 10 de abril de 1964 y se fundaba en la necesidad “de dictar medidas tendientes a evitar el distorsionamiento del mercado de divisas y consecuencialmente del valor de nuestra moneda, provocado por factores ajenos al libre juego de la oferta y la demanda reales, como desde hace tiempo se advierte...” y se consideraba que “a tales efectos, corresponde dictar aquellas medidas que, además, permitan la satisfacción de los requerimientos necesarios para la atención de los compromisos en moneda extranjera”. Entre las medidas incluidas en el decreto se establecía que el contravalor de las divisas resultantes de la exportación de productos argentinos “deberá ingresarse al país” y negociarse en el mercado único de cambio dentro de los plazos que establezca la reglamentación pertinente”. De igual manera debían negociarse las divisas provenientes de servicios exportados y de “toda suma ganada en moneda extranjera a favor de un residente en la República Argentina”.

En cuanto al pago de las importaciones con financiación a plazo que carecían de aval bancario o crédito documentario, letras u otros documentos, “deberán ser previamente justificados ante el Banco Central”. También estarían sujetos a los requisitos fijados por dicho banco el reembolso de capitales de titulares del exterior.

El BCRA también fijaría el “monto máximo para la adquisición o transferencia de divisas para gastos de viaje... teniendo en cuenta el o los países de destino del viajero”. Además, el BCRA “aplicará a las operaciones que realicen las Casas y Agencias de Cambio el régimen previsto por este decreto en cuanto les corresponda” y, asimismo, “limitará la venta de billetes extranjeros a los importes que estime conveniente”. Por el artículo 9 del decreto se prohibía expresamente la salida del país de: oro amonedado o en barras; billetes argentinos; billetes extranjeros, excepto los autorizados para viajeros; valores mobiliarios argentinos o extranjeros.

El artículo siguiente prohibía la constitución de depósitos en moneda extranjera en instituciones bancarias del país ya que, según Félix Elizalde, presidente del BCRA, dichos depósitos “la gente los había constituido con pesos argentinos contabilizándolos en los libros de los bancos en moneda extranjera. No nos engañemos: no eran dólares que habían entrado y estaban depositados”. En consecuencia, los depósitos existentes hasta entonces –cuyo domicilio constituido en la Argentina no podía modificarse por otro país– debían ser obligatoriamente liquidados, negociando las divisas en el mercado único de cambios. Diversas circulares del BCRA complementaban el decreto autorizando la compra de moneda extranjera conforme a los siguientes límites: a quien tuviera un familiar enfermo en el extranjero se le autorizaba a comprar U$S 1000, por una sola vez; a quien viajara al exterior se le entregaban U$S 400, y si era a un país limítrofe, U$S 100, con excepción del Uruguay (U$S 25); etc. Finalmente, nadie que deseara salir del país podía llevar monedas, valores extranjeros, billetes argentinos y valores mobiliarios nacionales si fueron adquiridos con anterioridad a la vigencia del nuevo régimen.

Los liberales nativos repudiaron el nuevo régimen con argumentos que se reiteran en nuestros días en boca de los censores del mentado “cepo cambiario”. Criticaban que se hubiera puesto fin al libre movimiento de fondos con el exterior; que las exportaciones de bienes y servicios y toda suma ganada en moneda extranjera no podían realizarse en las condiciones de pago convenidas por los exportadores, sino según las establecidas en las circulares; que la liquidación de divisas producto de las exportaciones debía efectuarse a los precios arbitrariamente fijados por el Estado, lo que significaba una expropiación; que la moneda argentina dejaba de ser convertible porque no era posible concurrir al mercado único de cambios a comprar moneda extranjera si no era para realizar una operación permitida por el Estado.

En suma, todas estas limitaciones, según nuestros liberales, afectaban los derechos individuales a comerciar, contratar libremente, salir del país, usar y disponer de sus bienes y a la inviolabilidad de la propiedad, conforme a los artículos 14 y 17 de la Constitución de 1853. El resultado de la estrategia del gobierno radical fue –por primera vez en muchos años– la disminución de la deuda externa argentina y la dictadura cívico-militar que reemplazó a Illia se encontró con un balance de pagos que no generaba mayores preocupaciones y con mayores reservas que su predecesor.

El control de cambios dispuesto a partir de noviembre de 2011 también cumple funciones higiénicas: preserva las reservas internacionales del país ante un escenario mundial que incentive la fuga de divisas y, por otra parte, sirve para enfrentar las corridas cambiarias; destruye el mecanismo por el que grandes bancos facilitan la fuga de los dólares; combate el lavado de dinero; evita que los saldos positivos de la balanza comercial terminen en cajas de seguridad, bajo el colchón o se fuguen al exterior; resguarda las divisas para el pago de la deuda externa y, en una economía con fuerte presencia de inversiones extranjeras, se asegura la remisión de las utilidades por parte de las filiales locales a las casas matrices. Nada nuevo bajo el sol cuando se trata de cuidar un activo estratégico.

* Investigadores Idehesi (Conicet-UBA).