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Las mujeres trabajadoras, infancias y adolescencias son las más perjudicadas cuando hay pérdida del poder adquisitivo, crecimiento de la desocupación y recesión. Sobra evidencia de la importancia del accionar del Estado desplegando políticas activas y redistributivas. Argentina no es la excepción a estas evidencias y sus consecuencias. Cuando redefine el sistema de políticas de la activación (con sus defectos) al ajuste (con sus defectos), sus consecuencias obvias quedan a la vista: más pobreza y desigualdad. Los niños y las mujeres trabajadoras son los más afectados.

En este sentido y más allá del debate de las fuentes de información estadísticas que utilicen, todos los estudios tanto de consultoras privadas como de universidades coinciden en remarcar que hay desmejoras sociales. Estudios de la UCA hace poco señalaban que las medidas últimas del gobierno nacional perjudicaron a los que menos tienen, generando una fuerte alza de la pobreza en el primer trimestre de este año.

Al 2016 lejos de esmerilar el efecto de intervenciones como la Asignación Universal por Hijo en su combinación con políticas más restrictivas y más allá de la extensión de la política a los hijos de los trabajadores monotributistas (deseable y justa aunque con efectos redistributivos reducidos ante la amplia cobertura actual de las asignaciones familiares), tendríamos que estar debatiendo políticas de activación e integrales a favor de la garantía de los derechos de las infancias, adolescencias y mujeres trabajadoras.

Si nacen más de 750 mil niños/as por año en Argentina según información del Ministerio de Salud y gran parte de ellos (6 de cada 10) está entre los hogares más vulnerables, un año de desmejora social tiene un costo social alto y no es tan sólo un período de ajuste momentáneo. Sus condiciones de educabilidad y nutricionales están disminuidas con todo lo que implica a futuro. Como señalara en un artículo reciente para la Revista Estado y Políticas públicas de Flacso, el bienestar de la niñez está fuertemente condicionado por el entorno de desigualdad y las condiciones de vida de sus familias, en especial de las mujeres madres trabajadoras. A menudo los diagnósticos sociales de la niñez consideran su estado de salud, educación y habitabilidad, sin acentuar tanto este sistema de interrelaciones entre el sistema político-económico-social, las familias y las infancias. Partir de esta secuencia contiene un supuesto: considera que toda intervención pública debe intervenir (y de hecho intervienen, con diversos alcances) sobre estos aspectos indisolubles entre sí.

- Monotributistas

¿Quiénes son los que no están cubiertos por las asignaciones familiares?

En el país, 30,7 por ciento de la población tiene hasta 17 años, es decir, son más de 12 millones de niños/as según el Censo Nacional del año 2010. En 1997 el 35 por ciento de estos niños/as estaban cubiertos por las asignaciones familiares y el resto con suerte percibían planes asistenciales. Según la Encuesta Nacional de Protección y Seguridad Social de la Nación, para el 2011 la cobertura ascendía al 82,0 por ciento de los niños/as y al 74,4 por ciento si se incluyen a los excluidos por normativa.

Desagregados estos datos significan que bajo el régimen de asignaciones familiares están cubiertos: el 42,5 por ciento por las asignaciones contributivas porque sus padres tienen empleo formal, 24,9 por ciento a través de las asignaciones no contributivas –Asignación Universal por Hijo–, 3,2 por ciento mediante la deducción de ganancias por hijo y 4,0 por ciento a través de las pensiones u otros programas sociales.

Esta cobertura fue posible, por un lado, por la activación laboral y recuperación del trabajo registrado entre 2002 y 2010 que permitió incrementar en 1,4 millones de beneficios las asignaciones familiares contributivas y, por otro, por la creación de la AUH en 2009 que como parte del régimen de asignaciones familiares integró a 3,5 millones de niños/as antes excluidos. Es decir, la AUH situaba en un entorno de políticas de activación.

Restaba garantizar la cobertura de asignaciones familiares al 12,4 por ciento de niños/as más vulnerables, que debieran percibirla y no lo hacen, siendo el grupo en el que hay que concentrar los esfuerzos. Muchos de estos chicos no conviven con ambos padres en el hogar, tienen dificultades con los trámites y la documentación (problemas de DNI, con el certificado de discapacidad).

A ellos agrega un 13,1 por ciento de niños/as que estaban excluidos por normativa, el cual compone del siguiente modo: 35,1 por ciento de niños/as cuyos padres son monotributistas; 25,2 por ciento de niños/as cuyos padres tienen trabajo no registrado e ingresos superiores al tope fijado para percibir la AUH; 32,6 por ciento de hijos de asalariados registrados que cobraban por encima del tope fijado para la percepción de asignaciones familiares por hijo y por debajo del piso para realizar deducciones del Impuesto a las Ganancias; y 7,1 por ciento por otras razones que correspondían a criterios que inhabilitan a los chicos para el cobro de asignaciones familiares como ser extranjero con menos de tres años de residencia, estar emancipado, ser el 6to hijo (se paga hasta un máximo de 5 hijos por hogar), y en menor medida a que los padres perciben programas de empleo o pensiones incompatibles.

Es decir, los monotributistas son un parte de la cobertura faltante. Además, para 2016 el porcentaje de excluidos por normativa se redujo al modificarse el sistema de asignaciones familiares en septiembre de 2012 y a inicios de 2016 permitiendo incorporar un nuevo tramo de ingresos para percibir asignaciones familiares.

De este modo, corresponde que los niños/as cuyos padres son monotributistas perciban las asignaciones familiares así como el resto de los chicos que aún no lo hacen porque se trata de garantizar el derecho a la seguridad social de la niñez, independientemente de la condición laboral de sus padres. Igualmente, no puede dejarse de observar que el impacto de una medida centrada en extender la AUH a los hijos de monotributistas no se reflejará en mejoras abruptas en los indicadores sociales dada la amplia cobertura actual. Debería avanzarse más bien en una reforma integral de toda la ley de asignaciones familiares, revisando montos, igualando beneficios.

- Universalidad y/o selectividad

Otro punto a clarificar y efectuar algunos aportes al analizar este tipo de intervenciones se relaciona a los debates de la universalidad/selectividad. En primer lugar, los principios (fines) de las intervenciones públicas: es claro que el horizonte y principio guía de la política social es la equidad y la universalidad de derechos, en el sentido de satisfacción de las necesidades y desarrollo de las capacidades de todas las personas. En este sentido, no debe confundirse, menos aún reemplazar los principios (la universalidad de derechos) con los instrumentos de la política social (universalización y/o selectivización). La selectividad debe ser vista como un instrumento de la universalización y no como un sustituto de ella.

En segundo lugar, en tanto instrumentos (medios) de la política social como son las estrategias de universalización o selectivización/focalización se entiende por “universalidad” a aquellos programas que cubren a toda la población sin tomar en cuenta la capacidad de pago de cada individuo. La “focalización” refiere específicamente a la identificación de aquellas personas que serán o no beneficiarias de un programa.

Al respecto conviene apuntar que existen diversos métodos de focalización/selectivización, por ejemplo: 1) la evaluación individual/familiar a través de comprobaciones de ingresos, de comprobaciones sustitutivas de medios de vida o de estrategias de focalización comunitaria; 2) focalización categórica como la geográfica (villas o regiones más pobres) y/o demográfica (edad); 3) auto focalización, refiere a la auto postulación para percibir un beneficio.

Considerar estos aspectos complejiza mucho más el debate de la universalidad/selectividad. Estas estrategias no son excluyentes sino que pueden y suelen ser complementarias. Cada una de ellas tiene diversas ventajas y desventajas, asocian a diferentes capacidades institucionales y circunstancias adecuadas para su desarrollo.

La AUH basó en una estrategia de “universalismo a través de la selectividad” para la selección de los destinatarios: se combinan criterios de focalización demográfica (los niños) con criterios de informalidad y desocupación de los padres para equiparar y universalizar un derecho de ingreso, dado que valga recordar aquí que sólo accedían a estas prestaciones quienes tenían trabajo formal, mientras el resto en todo caso percibía un programa social asistencial. Bajo esta estrategia, desde su creación la política fue ampliando la cobertura a sectores no comprendidos como las mujeres embarazadas, los hijos de monotributistas sociales, de empleados del servicio doméstico, de trabajadores temporarios, privados de su libertad y a quiénes reciben ingresos como prestación accesoria de otras políticas como el Progresar. Actualmente, acá se sitúa su extensión a los hijos de monotributistas.

Hoy especialmente está pendiente combatir la segmentación del sistema de asignaciones familiares entre sus diversos componentes: contributivos, no contributivos, la deducción de hijos por Ganancias y en sus diversos niveles de gobierno (nacional y subnacionales). Ahora es factible avanzar al respecto con la amplia cobertura y mayoritario aparente consenso. Eso sería avanzar un paso más para garantizar la efectiva universalización del derecho a seguridad social en la niñez.

- Las políticas

Otro punto central a considerar refiere a remarcar que políticas como la AUH no están aisladas del resto de las políticas. La AUH funciona e integra en el marco de un sistema de políticas más amplio. En su conjunto interrelacionan y una puede sumar/articular y/o anular/neutralizar a otra, generan efectos e incentivos distintos y en su sumatoria dan lugar a escenarios distributivos distintos. Hay que cuidar que no se transforme el sentido de derecho a la seguridad social de la niñez de intervenciones como la AUH y las AAFF, a un sentido más restringido y compensatorio a procesos de ajuste.

Hace ya casi 7 años se creó la AUH sentando un piso de ingresos a la niñez, inicial y más progresivo en el sistema de asignaciones familiares, amplió sus alcances y beneficios, su monto actualiza por ley desde el 2015. Su consenso es generalizado en todo el espectro político. Es más, este tipo de intervenciones de transferencias de ingresos a la infancia son aceptadas tanto de izquierda a derecha. Lo que cambia es su sentido de derecho y articulaciones con políticas más activas o pasivas, más amplias o restrictivas en trabajo, salud, educación y fiscales, según el sistema político y económico particular que predomine con sus consiguientes efectos redistributivos o no.

La pregunta inevitable que surge a partir de este análisis es:

¿universalizar la AUH a los hijos de los monotributistas mientras crece la desocupación, la pobreza y la desigualdad en las infancias y las mujeres es reparar injusticias sociales o más bien significa empezar a transformar su sentido de política de derecho a una política más compensatoria a procesos de ajuste?

* Experta en Políticas Sociales. Magíster en Administración y Políticas Públicas de la Universidad de San Andrés y Lic. Ciencias Políticas de la UBA. Autora del libro Nuevo paradigma. La Asignación Universal por Hijo en la Argentina, publicado por Editorial Prometeo en tres ediciones.

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