Argentina y Brasil son más que socios comerciales, pero aun hoy son menos que hermanos. A diferencia de los lazos familiares, la integración regional es una relación construida desde la voluntad y el interés de las partes. Los factores exógenos, como los procesos de democratización y la reforma estructural de los años 90 junto con la globalización económica y tecnológica, contribuyeron enormemente a su creación. Sin embargo, el recorrido seguido por el Mercosur, con sus avances y contramarchas, son y seguirían siendo el resultado de las prioridades planteadas por los gobiernos que lo componen. Por eso, al plantearse los escenarios presentes y futuros del Mercosur, es importante entender la dinámica que caracterizaron sus recientemente cumplidos 25 años de vida.

Para analizar este recorrido empecemos por señalar que entendemos al Mercosur como un proceso de construcción social y no meramente económico o político. También lo entendemos como un proceso con agenda abierta y no meramente un acuerdo comercial, como son los tratados de libre comercio. Empecemos diciendo que existe un amplio consenso entre los estudios del Mercosur sobre la necesidad de separar este recorrido en dos etapas o fases. Una fase inicial o comercial en la que el objetivos eran los de promover el crecimiento del comercio y las inversiones a través de una liberalización selectiva y el establecimiento de un arancel externo común. La segunda fase, en cambio se inicia en el años 2002 y en ella adquieren prioridad y protagonismo discursivo la integración social y productiva, a través de políticas de cooperación económica, social y política.

También es generalizada la conclusión de que los resultados, en cualquiera de estas dos etapas, no alcanzaron los objetivos o expectativas generadas por ellos. En materia de integración comercial, si bien los primeros resultados mostraron altos índices de crecimiento del comercio intrarregional con beneficios para todos los países miembros, los objetivos de consolidar y profundizar la interdependencia productiva no logro profundizarse en el tiempo. Lejos de romper los patrones tradicionales de exportaciones de comodities agrícolas y minerales, se generó una patrón dual con rendimientos decrecientes de exportaciones de manufacturas industriales para el mercado regional –en donde Brasil se impuso como principal proveedor–; y en paralelo, exportaciones crecientes de comodities sin valor agregado a terceros países.

Lo mismo ocurrió con el Mercosur social y productivo. En este caso, las expectativas iniciales giraron en torno a la idea de generar un desarrollo más equitativo a través de la integración de cadenas de valor de alcance regional y la creación de una política de compensaciones entre los socios. Sin embargo, los resultados en este caso también fueron magros y simbólicos, con la conformación de un fondo de reducción de asimetrías que solo alcanzó los 100 millones de dólares anuales.

Donde no parecen existir consensos entre los estudios del Mercosur es en las razones de estos fracasos y en las motivaciones que explican el giro de la agenda comercial a una agenda de carácter más centrada en el desarrollo y en la cooperación social. Para algunos, el giro de un Mercosur comercial a uno más social y productivo se explica con la llegada de los líderes populistas (o progresistas) en el que para algunos autores “además de la perdida de sentido económico-comercial inicial, ganó fuerza la visión bolivariana de que el Mercosur debía ser un bastión anti estadounidense, en torno al cual todos los países de la región se reunieran para luchar contra las envestidas del “imperio” en América latina”.

Para otros, dentro de los que me incluyo, entendemos este cambio o mejor dicho proliferación de nuevas agendas que se fueron amalgamando a la inicial fue la respuesta a la ausencia de voluntad de los gobiernos de ceder soberanía en pos de un proceso de integración política y económica. El desinterés de los gobiernos y de los sectores productivos nacionales por consolidar y profundizar este proceso se reflejó, sin embargo de distinta formas, en virtud al tamaño y responsabilidades de las partes.

Así por ejemplo, la principal economía de la región fue reacia a la creación de instituciones regionales que buscaran distribuir los beneficios de manera más equitativa y reducir las asimetrías entre las partes. Las razones que explican este rechazo, se encuentran seguramente en el hecho de que en términos relativos a su comercio total, el Mercosur en sus mejores años sólo representaba un 16 por ciento de sus exportaciones absolutas. Por otro lado, las economías más pequeñas también eludieron la implementación de normas y de instituciones regionales en los marcos legales y en las operativas nacionales. También en este caso existieron razones valederas: los costos de ser parte de una unión aduanera eran mayores a las compensaciones económicas y políticas recibidas, que en principio ni siquiera existían.

En esta ecuación de costos y beneficios, en donde no había un claro ganador, era previsible que ninguna de las partes quisiera asumir la carga y que el proceso de construcción de un mercado regional lejos de consolidarse en el tiempo, se construyera en términos de sus compromisos iniciales. Muchos estudiosos demuestran que en sus peores momentos –la crisis de 1999 y la de 2001– el Mercosur se mantuvo vivo no por el interés económico del proceso, sino por motivaciones geopolítica por parte de sus dos principales socios: Argentina y Brasil. Siendo éste el panorama realista del Mercosur en sus primeros diez años de vida, no es improbable sino más bien beneficioso, que el proceso hubiera ampliado e incluido a nuevos actores gubernamentales, sociales y políticos en la agenda, con el consabido efecto de derrame en nuevas y más variadas agendas de cooperación, como ocurre en materia de migraciones, educación, salud, derechos humanos y justicia y seguridad, para citar los casos más importantes.

La importancia de identificar y analizar las lógicas de acción y la dinámica que caracterizaron la historia del Mercosur se impone hoy día. No sólo porque el proceso cumple 25 años de vida sino porque estamos asistiendo a un nuevo escenario político y económico en la región, con la llegada de gobiernos de corte liberal que rechazan explícitamente las políticas expansivas e inclusivas de las anteriores gestiones, acompañados por una contexto económico signado por tasas decrecientes de crecimiento a nivel global.

No obstante ello, algunos giros discursivos y gestos nos permiten hablar de un redireccionamiento en favor de una agenda más comercialista y menos social y política. En esta dirección, hay algunos elementos que parecen novedosos y que nos permiten hablar de una agenda aggiornada. El primer elemento se refiere a la necesidad de diversificar destinos y socios. Si bien por una parte y en continuidad con el pasado, se habla de reiniciar y cerrar acuerdos de libre comercio con potencia del norte, como la Unión Europea cuya negociación comenzó este mes; también se habla de fortalecer los vínculos con los vecinos de la región, como Chile y otros miembros de la Alianza para el Pacífico. También se habla de profundizar la especialización en recursos naturales.

Una segunda novedad se refiere a la agenda de integración/cooperación. Desaparece toda mención explícita a la Unasur, a la que implícitamente se asocia con la ideología y la ineficacia (vis a vis otros foros multilaterales); pero al mismo tiempo se rescatan algunas agendas, como la de infraestructura, en la que parece existir un amplio consenso público-privado en torno a la necesidad de cooperar para alcanzar este nuevo bien regional.

Algunos posicionamientos profundizan aún más sobre la necesidad de reconsiderar el acuerdo inicial del Mercosur, redefiniendo sus alcances a una mera zona de libre comercio y así blanquear una situación de hecho, en la que los gobiernos puedan recuperar la autonomía de derecho, sin cargar con la pesada deuda de compensar a los más pobres.

Si bien aún es temprano para hablar de una tercera fase o etapa del Mercosur, lo cierto es que los gestos y la declaraciones de los distintos gobiernos de la región parecen indicar una vuelta al Mercosur comercial, en donde la integración es valorada por los gobiernos como un instrumento de negociación externa (con beneficios diferenciales entre los países), más que un mecanismos de gobernanza que asegure un desarrollo económico, social y político más equitativo y sustentable entre los países de la región.

Sin embargo, la crisis política que se ha venido desatando en Brasil, con un lamentable desenlace de impeachment a Dilma Rousseff, nos obliga a ser cautos y a plantear más interrogantes que respuestas. La probable inestabilidad del nuevo gobierno de Temer, acompañado por el desaceleración de la economía brasileña (caída del PIB de 3,2 por ciento en 2015) y las pujas de los distintos lobbies internos en favor y en contra del Mercosur, hacen más probable que Brasil busque mantener su liderazgo y protagonismo en los foros globales como el Brics más que en el escenario regional.

* Conicet. Flacso.