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Producción: Tomás Lukin

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No resuelve el problema

Por Alfredo Iñiguez *

Vaya paradoja, pareciera que la oposición legislativa, al procurar modificar la distribución del impuesto al cheque, intenta demostrarle al Ejecutivo cómo se gobierna revirtiendo una decisión de la que formaron parte la mayoría de sus integrantes. Este impuesto fue reimplantado por Cavallo en marzo de 2001 en su segundo paso por el Ministerio de Economía en la gestión del radical Fernando de la Rúa. En ese momento, mediante la Ley 25.413, se resolvió que el ciento por ciento de lo recaudado por este impuesto ingresara a las arcas del Tesoro nacional. Menos de un año después, el presidente Eduardo Duhalde y los 24 gobernadores de provincias firmaron un Acuerdo, ratificado por la Ley 25.570, mediante el cual se definió que el 30 por ciento de la recaudación de este gravamen se incorpore a la masa coparticipable entre Nación y provincias. Quienes dispusieron que nada y/o sólo menos de un tercio de la recaudación de este impuesto se coparticipe, son ahora quienes lo consideran inaudito y exigen su inmediata modificación.

Más allá de esta cuestión, ¿es ésta la medida correcta para resolver el problema financiero de las provincias? Si se coparticipara este impuesto, las provincias recibirían la mitad de la recaudación en lugar del 15 por ciento que reciben actualmente. De esta forma, ingresarían a las provincias casi 9000 millones de pesos adicionales (el 0,6 por ciento del PIB) que permitirían, al agregado de provincias, cerrar este año con un resultado primario cercano al equilibrio. Pero en el análisis de cada una de ellas no se llega a la misma conclusión. En especial, la provincia de Buenos Aires recibiría alrededor de 1900 millones de pesos adicionales y su déficit será, como mínimo, el doble de esa cifra.

Además, el deterioro de las cuentas provinciales no se originó, como se cree, en la merma de las transferencias de Nación. Por el contrario, estas transferencias tuvieron una mejora ostensible en los últimos años: los recursos de origen nacional transferidos a las provincias de manera automática (Coparticipación y Leyes Especiales) tuvieron un incremento de 276 por ciento al pasar de 20.100 millones de pesos en el año 2003 a 75.600 millones de pesos en el 2009. En términos del PIB pasaron de 5,4 al 6,7 por ciento entre ambos años. A estos recursos hay que sumarles las transferencias presupuestarias que se duplicaron al pasar de 1,2 al 2,4 por ciento del PIB entre 2003 y 2009. En consecuencia, las remesas de Nación a provincias se incrementaron en este período en 2,6 por ciento del PIB, cuatro veces más de lo que representaría la coparticipación de toda la recaudación del impuesto al cheque. La diferencia es aún mayor si se compara con los años ’90. En el período 1993-1999 las provincias recibían, en promedio, recursos por 5,9 por ciento del PIB por todo concepto, esto es 3,2 por ciento del PIB menos que el año pasado.

La distribución de la recaudación de impuestos nacionales entre la Nación y las provincias requiere una revisión integral, reconocida en la reforma de la Constitución nacional al exigir, en su disposición transitoria sexta, una nueva coparticipación antes de fines de 1996. La norma marco, la Ley 23.548, fue concebida como un régimen transitorio con vigencia por sólo dos años, hasta diciembre de 1989, y desde esa fecha se viene prorrogando automáticamente ante la inexistencia de una ley que la sustituya.

Dos décadas de prórrogas automáticas de un régimen transitorio y tres lustros de incumplimiento de una cláusula de la Constitución ponen en evidencia dos cosas: 1) Es indudable que es necesario reformar la distribución de la recaudación de impuestos nacionales y 2) es muy difícil alcanzar los consensos necesarios para hacerlo; varios intentos fallidos así lo demuestran.

La ley vigente tiene muchas deficiencias técnicas. La más grave surge de la distribución entre las provincias (conocida como secundaria), que no se corresponde con criterios objetivos sino que es fruto de arduas e intrigantes negociaciones. Hasta ahora sólo se le hicieron parches, tantos que ya es casi imposible reconstruir cuánto le corresponde a qué jurisdicción en el reparto. Lo resuelto para este impuesto en el Acuerdo del 2002 es uno más y, si prosperara, su modificación sólo agregaría otro en el sentido contrario.

Se supone que para alcanzar una reforma a la coparticipación hace falta un gobierno fuerte, con la capacidad suficiente como para armar el rompecabezas de los acuerdos provinciales. Sin embargo, gran parte de las normas de coparticipación y en especial las últimas dos, el decreto-ley 20.221 de marzo de 1973 y la Ley 23.548 de enero de 1988, fueron aplicadas por gobiernos debilitados y próximos a irse. Si la oposición legisladora está persuadida de que este gobierno no puede aspirar a continuar más allá de 2011, tiene en la discusión sobre la Coparticipación Federal de Impuestos un gran desafío por delante.

* Economista del CIEPyC y miembro de AEDA.

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Falta una discusión previa

Por Ismael Domian *

En nuestro país esporádicamente se reitera la discusión pública sobre una reforma en el régimen de coparticipación de impuestos, es decir, cómo se reparte la recaudación entre la Nación y las provincias. Sin embargo, el debate parece reducirse a argumentos que justifican un mayor porcentaje de recursos para la Nación o para las provincias (o para alguna de ellas en particular). En este contexto se enmarca la actual discusión por coparticipar o no el ciento por ciento del impuesto al cheque, con el único objetivo de agrandar la “caja” que maneja uno u otro nivel de gobierno. Planteado en estos términos, la disputa presenta dos inconvenientes: el primero y más obvio es que difícilmente se acuerde un nuevo régimen de reparto, debido a que ninguna jurisdicción estaría dispuesta a perder recursos. El segundo, y más importante, es que no se realiza una discusión previa y más profunda, donde se evalúe qué recursos se están distribuyendo (el sistema tributario que los origina) y cómo se estructuran las políticas públicas que se financian con esos recursos.

Comenzando por los impuestos que nutren la coparticipación, se debe recordar una vez más que el sistema tributario argentino es fuertemente regresivo. El Presupuesto nacional 2010 proyecta que cerca del 37 por ciento de los recursos tributarios provengan del IVA, impuesto que pagan en mayor proporción las familias de menos recursos. Por otra parte, siguen vigentes exenciones en el impuesto a las ganancias y bienes personales por rentas financieras. El mismo presupuesto las calcula en torno de los 5000 millones de pesos, monto que equivale a más del 64 por ciento de los gastos nacionales destinados a promoción y asistencia social previstos para el año en curso. A ello habría que agregarles la baja imposición y las desgravaciones impositivas que tienen actividades extractivas de recursos naturales, entre las que se destaca la minería. Otro punto a avanzar en la reforma tributaria está vinculado con la creación de un impuesto a las transacciones financieras. De acuerdo con el volumen de operaciones del año 2008 en dichos mercados, una alícuota del 1 por ciento permitiría recaudar alrededor de 20.000 millones de pesos, es decir, el doble de lo asignado para la Asignación Universal a la Niñez.

A su vez, se debe tener en cuenta la importante reducción de las contribuciones patronales establecida en la década del ’90. A pesar de dicha reducción, en el 2009 se recaudaron cerca de 40.900 millones de pesos por este concepto, de manera que una recomposición de su nivel en las grandes empresas aportaría una suma significativa de recursos.

Si bien la función de recaudación está concentrada a nivel nacional, la necesidad de una reforma tributaria no sólo se reduce a su ámbito, ya que los sistemas tributarios provinciales presentan características más regresivas aún. Alrededor del 70 por ciento de la recaudación de las jurisdicciones subnacionales proviene del Impuesto sobre los Ingresos Brutos, otro tributo que tiene más impacto en el consumo de los más pobres. Un dato escalofriante es que el Impuesto Inmobiliario Rural en las provincias de la región pampeana, donde se desarrollan las actividades agrícolas más rentables, aportó menos del 5 por ciento del total de la recaudación de dichas jurisdicciones en el año 2009.

Respecto de la prestación de servicios públicos, más allá de que el tema es más amplio, está claro que en las últimas décadas han sufrido un deterioro profundo en la calidad de sus prestaciones. Centrando el análisis en la educación por su peso presupuestario (representa alrededor del 25 por ciento del gasto de las provincias), podemos decir que existen problemas de fondo a resolver, los cuales no se solucionan sólo con más recursos para uno u otro nivel de gobierno. Actualmente estos servicios están concentrados en la órbita provincial, aunque claramente dichas jurisdicciones se encuentran desbordadas en las funciones correspondientes. La renacionalización de la inversión en educación podría contribuir a equiparar parte de las diferencias regionales y jerarquizaría la política del sector.

Por otro lado, la degradación de la escuela pública provocó que quienes tienen recursos se volcaran a la educación privada, acentuando las diferencias entre ricos y pobres. A pesar de ello, se debe tener en cuenta que en algunas provincias las transferencias desde el Estado a los colegios privados equivalen a cerca del 10 por ciento del gasto en salarios docentes. Estos son algunos de los ejemplos que sirven para graficar que existen discusiones previas al reparto de recursos y tienen que ver con la reforma del sistema tributario y la reestructuración de los servicios básicos. La manera en que se definan dichos cambios es la que debe guiar el debate sobre una nueva distribución de recursos entre los distintos niveles de gobierno.

* Miembro del Centro de Estudios para el Cambio Social.