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El Impuesto a los Débitos y Créditos Bancarios, más conocido como el impuesto al cheque, es considerado por los especialistas como más distorsivo que otros tributos sobre la actividad económica. En teoría, todos los impuestos son distorsivos, porque interfieren en el funcionamiento de la economía. Pero por las características, alcance e impacto distributivo algunos impuestos son más aceptados entre los expertos al momento de evaluar una estructura tributaria. En Argentina, el impuesto al cheque se aplica con una alícuota muy elevada en comparación a otros países de la región que lo tienen incorporado a su sistema. Además de acercar recursos de percepción fácil al fisco, desalienta la bancarización de operaciones financieras alimentando el circuito informal de la economía y la evasión. Es un impuesto que estableció Domingo Cavallo durante la gestión del gobierno de Fernando de la Rúa en su desesperación para sostener el experimento de la convertibilidad. Estos antecedentes son necesarios para ordenar el espasmódico debate sobre la distribución de los recursos obtenidos de ese gravamen.

El heterogéneo universo de los representantes políticos expresa una marcada deficiencia en la adopción de un enfoque sistémico para encarar el necesario proceso de cambio en la estructura impositiva nacional y provincial, incluyendo el esquema de distribución en la coparticipación federal y el existente entre los gobiernos provinciales y sus municipios. Esa carencia que se extiende por años tiene su origen en las sucesivas crisis pasadas que volvía imposible en esas circunstancias discutir ese tema, así como también en la intervención de factores de poder que terminan obturando la posibilidad de avanzar en un sistema impositivo progresivo.

El régimen de coparticipación vigente fue dictado con carácter provisorio por sólo dos años, prorrogables hasta que se dictase el definitivo. La cláusula provisoria 6ª de la reforma constitucional de 1994 previó que se dictara un nuevo régimen antes de fines de 1996. Ya se registran catorce años de mora en esa tarea. Se trata de una reforma con un muy elevado grado de complejidad y por ese motivo debe ser encarada con un enfoque sistémico. De acuerdo con la Constitución, ninguna jurisdicción puede ser obligada a percibir menos que lo que hoy recibe. Así planteado, el acuerdo ha sido y seguirá siendo muy complicado, más aún con arrebatos de federalismo como el actual para apropiarse de recursos vía la coparticipación del impuesto al cheque. Basta imaginar a los 24 distritos más la Nación en una misma mesa pujando por el reparto de los recursos para desalentar a cualquiera de los protagonistas para abrir un debate amplio. Sin embargo, la necesidad de racionalizar un nuevo pacto fiscal y empezar a construir institucionalidad sobre cómo se reparten los ingresos tributarios se presenta como una prioridad. En ese sentido, el fortalecimiento de las atribuciones así como también la eficiencia de los organismos de recaudación impositiva de las provincias ofrecería la posibilidad de ganar márgenes de autonomía sobre el poder central. Si no recaudan para no afectar a los grupos económicos locales, las provincias no deberían quejarse tanto por quedar atrapadas de los giros de recursos de la Nación.

Este conflicto pone en evidencia que no existe mucha voluntad de pensar y avanzar en una reforma tributaria más equilibrada y progresiva. Resulta difícil imaginar una disminución en la alícuota del impuesto al cheque o hasta en la posibilidad de eliminar ese tributo si pasa a estar integrado plenamente en el esquema de distribución de la coparticipación. Los gobernadores se lamentan –muchas veces con razón– de la dependencia que tienen de la Nación, pero hacen muy poco para diseñar un sistema de recaudación tributaria local eficaz. No cobrar impuestos y cargar sobre la discrecionalidad del gobierno central es no asumir su propia responsabilidad, al tiempo de construir una relación perversa: dependencia útil para no afectar intereses locales y sumisión para conseguir fondos de la billetera de la Nación.

En un documento elaborado por los economistas del Plan Fénix sobre el régimen de coparticipación se destacaba que la dependencia de las transferencias de la administración nacional disimula la renuencia a la eficaz percepción de sus propios ingresos, en una política clientelística que acentúa el poder de sus gobiernos. Precisaban que “algunos gobiernos locales constituyen verdaderos feudos, en los cuales prevalecen caudillos que se eternizan y cuyos ciudadanos son víctimas de manipulaciones y trampas electorales”. Para agregar que “todas éstas resultan rémoras que deben ser progresivamente erradicadas en un proceso de reconstrucción institucional, que no debería ser bloqueado por un uso espurio de las ‘banderas federales’”.

Cuando se analizan los presupuestos provinciales resulta llamativa la escasa relevancia que tienen los ingresos por tributos de origen provincial en el total. Con la excepción de la ciudad de Buenos Aires y la provincia de Buenos Aires, en el resto la autonomía fiscal es bajísima. La situación fiscal y financiera de las provincias muestra que cobran muy poco por ingresos brutos, inmobiliario y patente. El autofinanciamiento de los presupuestos de cada administración equivale en promedio a poco más del 30 por ciento. Pero ese porcentaje desciende a menos del 20 por ciento excluyendo a los dos distritos más ricos del país. Es cierto que en la década pasada se concretó una muy fuerte descentralización del gasto público (en educación, salud e infraestructura), lo que agravó el desequilibrio entre los recursos de recaudación directa y los gastos de provincias y municipios. Ese desbalance fue cubierto por los giros del régimen de coparticipación y por otras transferencias nacionales, consolidando una descentralización del gasto y una centralización de los ingresos. Pero la escasa vocación política en algunos y las fuertes restricciones que imponen el poder económico local en otros definen una estructura tributaria provincial débil y regresiva.

La resistencia a experiencias recientes en Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba, entre otras, de proyectos de reformas para aumentar la recaudación sobre sectores privilegiados ha mostrado los rasgos sobre cómo intervienen los factores de poder. En Santa Fe, desde 1992 la industria, la construcción y el agro están exentos de Ingresos Brutos, dejando de recaudar por ese concepto unos 1000 millones de pesos por año. Ahora el gobierno de Hermes Binner presentó una reforma que contempla aplicar ese tributo sobre la industria, además de subir el Impuesto Inmobiliario. En Mendoza, por ejemplo, no se aplican revalúos de inmuebles desde 1994, y el ajuste propuesto es de apenas el 10 por ciento. En Córdoba sólo el campo quedó fuera de los ajustes impositivos propuestos por el gobernador Juan Schiaretti para este año. El caso más contundente de injerencia del poder económico sobre decisiones de una administración política se verificó en la provincia de Buenos Aires. A fines del año pasado, las cámaras patronales del sector agropecuario lograron frenar la promulgación de la reforma impositiva ya sancionada por la Legislatura bonaerense. Y luego consiguieron modificarla, en especial en los cambios previstos en el Impuesto Inmobiliario Rural. Pudieron definir que se establezca un tope del 39 por ciento en esos aumentos, diferenciación de la alícuota a aplicar según la zona geográfica y, en especial, que el impuesto recaiga sobre la valuación fiscal del 2003 y no la prevista de 2005, siendo la primera muy inferior, además de ocultar así la espectacular suba que registraron los campos desde ese año.

En el documento del Plan Fénix mencionado se realiza una comparación con la situación en Brasil, que también es un país federal, donde en la relación tributos/PBI los fiscos estaduales (provinciales) son responsables del 40 por ciento del total, mientras que en la Argentina ese porcentaje contabiliza apenas un 15 por ciento de la gestión provincial y municipal. Para tener legitimidad para pedir, incluso a un gobierno centralista que debe ser interpelado por la fuente y uso de los recursos, se requiere de mayor compromiso para revisar y mejorar el esquema tributario propio.

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