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La extenuante batalla que los negociadores argentinos libraron para que la Cumbre presidencial omitiera el compromiso con el Area de Libre Comercio Americana que impulsaban 26 de los 33 países asistentes no obedece a una posición ideológica sino al análisis de costo y beneficio, sustentado en estudios técnicos de instituciones públicas y privadas de la Argentina y del Brasil. Esos estudios indican que, en la hipótesis más optimista, la Argentina perdería con el ALCA 126 millones de dólares anuales pero además desintegraría el espacio regional y profundizaría la reprimarización de su economía, en detrimento del desarrollo industrial y el empleo y, en consecuencia, de las metas de la Cumbre: “Crear Trabajo para Enfrentar la Pobreza y Fortalecer la Gobernabilidad Democrática”. El tema no fue tocado en la audiencia privada entre los presidentes de la Argentina y Estados Unidos, pero sí formó parte del discurso de apertura de Néstor Kirchner.

Allí abajo

Los socios principales del Mercosur llevaron la oposición hasta el extremo de plantear que por primera vez los presidentes americanos no emitieran una declaración final, o que el texto recogiera las dos posiciones contrapuestas, explicitando la falta de acuerdo. Sin entusiasmo ni rebeldías los acompañaron sus socios menores, Uruguay y Paraguay. Una posición aún más radical suscribió Venezuela, cuyo presidente Hugo Chávez propuso enterrar al ALCA. Estados Unidos quería reinstalar la cuestión del ALCA y lo logró, pero en términos absolutamente opuestos a los que deseaba.
Kirchner (cuyo entusiasmo por las lecturas económicas desconcierta a sus interlocutores) insistió personalmente en el planteo opuesto a las pretensiones estadounidenses sobre la apertura comercial, pese a los intentos de su canciller por congraciarse con su colega estadounidense.
Kirchner se mantuvo inflexible hasta el final pese a todas las presiones. El jueves, antes de viajar a Mar del Plata también objetó las concesiones que el ministro de Economía, Roberto Lavagna, sugería para retomar las negociaciones con el FMI. Durante el encuentro bilateral con George W. Bush, Kirchner explicó que si el FMI no accedía a refinanciar sin condiciones los vencimientos pendientes, a la Argentina le resultaría más económico desligarse del organismo, dado que los plazos que contemplan los estatutos en esa hipótesis, más la devolución de la cuota societaria, implicarían pagos menores y mejor escalonados. Tan lejos del anodino lenguaje diplomático como de la prosa altisonante de Chávez, el mérito del planteo es su racionalidad. Será cuestión de Bush calcular los costos de una refinanciación comparados con el precedente que significaría la deserción argentina del FMI. Kirchner jugó tan a fondo como en los días de la negociación con los tenedores de bonos de la deuda pública en mora y con la misma serenidad, una vez definido aquello que no podría aceptarse sin graves consecuencias para el país.
En vez de reiterar el compromiso con el ALCA y fijar la reunión para su relanzamiento en abril, como postulaba el borrador mayoritario, la Argentina y sus socios en el Mercosur hicieron hincapié en las dificultades que impidieron poner el marcha el ALCA este año y en la ausencia de las condiciones necesarias para lograrlo en forma equitativa, “con acceso efectivo a los mercados, libre de subsidios y prácticas de comercio distorsivas, y que tome en cuenta las necesidades y sensibilidades de todos los socios”. El principal problema no fue incomodar a George W. Bush, sino que casi todos los países participantes apoyaron la posición estadounidense, entre otros México, Canadá y Chile. El argumento de aquellos que ya tienen tratados de libre comercio con Estados Unidos fue que el ingreso de Brasil y la Argentina permitiría equilibrar las fuerzas y contribuir a una suerte de democratización del ALCA.
La ofensiva estadounidense en favor del ALCA fue muy fuerte e involucró no sólo a los negociadores encabezados por el embajador John Maisto, sino al secretario de Comercio Carlos Gutiérrez, a la canciller Condoleezza Rice y al propio Bush. Durante la entrevista que concedió a periodistas de la Argentina, Brasil y Panamá, Bush explicó con su inimitable prosa: “Voy a decirles a la gente, a los líderes y a todo el que quiera escucharme allí abajo que nuestros mercados están abiertos, siempre y cuando ustedes abran sus mercados. En otras palabras, vamos a abrir los mercados”. Su agenda en Mar del Plata se organizó en función de los países con los que Estados Unidos ya tiene o está negociando tratados de liberalización comercial, como los centroamericanos y los andinos. Con su habitual pragmatismo desdramatizador, Lavagna dijo que no se oponía a mencionar el ALCA pero que era imposible llegar a un acuerdo antes de conocer qué se decidirá en las negociaciones que dentro de un mes se realizarán durante la sesión de la Organización Mundial de Comercio (OMC) en Hong Kong, donde Estados Unidos plantea discutir su política de subsidios agrícolas. Misteriosamente, en uno de los momentos más difíciles de la negociación, varios medios argentinos publicaron como si fuera actual un estudio preparado hace tres años por la Cancillería, durante la entusiasta gestión de Martín Redrado, que pregonaba las ventajas para la Argentina de la liberalización total del comercio. Ese es precisamente uno de los problemas: la reticencia estadounidense (y en mayor grado europea) a eliminar las políticas proteccionistas que impiden a la Argentina colocar su producción agrícola en otros mercados. Por eso todos los textos considerados para la declaración, aun los más optimistas, señalaron “las diferencias en el tamaño de las economías y nivel de desarrollo de los países participantes”.

Ejercicios de simulación

La simulación se realizó según modelos elaborados por el Instituto de Pesquisa Económica Aplicada del Brasil (IPEA) y por el Centro de Economía Internacional de la Cancillería argentina (CEI). El primero sólo contempla el comercio bilateral entre Estados Unidos y la Argentina mientras que en el modelo CEI entran Argentina, Brasil, Estados Unidos y el resto del mundo. El objetivo común es estimar el impacto que tendría sobre el comercio exterior de cada país una eventual apertura continental, como en el caso del ALCA. Antes de comenzar los cálculos se seleccionan aquellos productos de interés para la Argentina, de acuerdo con una serie de indicadores de comercio y barreras arancelarias. El propósito es identificar aquellos productos que pudieran verse amenazados por importaciones y las oportunidades de exportar en un escenario de libre comercio en el hemisferio. Como la liberalización total de los flujos bilaterales de comercio entre los tres países es poco probable para algunos de los bienes agrícolas considerados, los resultados de la simulación exageran las oportunidades que Argentina tendría en el mercado estadounidense.
Para seleccionar tanto los productos argentinos amenazados por las exportaciones de Estados Unidos al mercado local cuanto la posibilidad de aumento de las exportaciones argentinas a los Estados Unidos se consideró la complementariedad comercial entre ambos países, en productos cuyos aranceles superan el 5 por ciento y de los que las exportaciones actuales exceden los 100 mil dólares, en una dirección u otra. Cuando se trata de amenazas de productos estadounidenses que podrían desplazar exportaciones argentinas al Brasil, la selección se hizo tomando en cuenta la complementariedad comercial o grado de asociación comercial entre Estados Unidos y Brasil, de los cuales las exportaciones actuales tanto argentinas como estadounidenses a Brasil superen los 300 mil dólares anuales y tengan un arancel extrazona mayor al 5 por ciento.
Una vez establecido ese universo se intenta determinar a) qué productos argentinos que en la actualidad se venden a Brasil podrían ser desplazados por bienes competitivos de los Estados Unidos; b) qué exportaciones estadounidenses podrían sustituir producción local en el mercado interno y c) qué productos argentinos podrían colocarse en los países de Norte América. Mientras a) y b) constituyen amenazas, c) son las oportunidades. El cuadro 1 cuantifica esas alternativas: la primera columna desde la izquierda cuantifica las amenazas de Estados Unidos para los productos argentinos, tanto en el mercado brasileño como en el mercado interno, y las oportunidades para la Argentina en el mercado estadounidense. La segunda columna detalla cuántos productos integran cada rubro. En la tercera columna figuran la cantidad de productos de esos rubros que se usaron para la simulación y la última columna indica qué porcentaje del total implican los productos seleccionados. Por ejemplo, Estados Unidos amenaza sustituir en el mercado brasileño, ventas argentinas de 208 productos por 2.023 millones de dólares anuales. La simulación se hizo sobre 30 de esos 208 productos, que representan el 80 por ciento del valor comprometido. En el caso de los productos estadounidenses que amenazan el mercado argentino, la simulación comprendió el 77 por ciento del total, con la mitad de los productos. En el caso de las oportunidades para ventas argentinas al mercado estadounidense la simulación comprendió la totalidad de los productos susceptibles de colocarse allí. Esto indica un alto grado de fiabilidad de la muestra, en los tres casos.
Se observa que los bienes argentinos que podrían ingresar en mejores condiciones a Estados Unidos apenas son 17. Este número tan reducido se debe a que en la actualidad más de la mitad de los bienes argentinos ya ingresan a Estados Unidos con arancel cero y pocos productos pagan más del 5 por ciento, lo cual reduce el universo de productos que se podrían beneficiar con la liberalización. El aumento de las exportaciones de productos industriales de la Argentina a Estados Unidos sería muy reducido, dado que la mayor parte de ellos ya están desgravados en virtud del Sistema General de Preferencias. Esto podría variar, dado que Estados Unidos concede o rehúsa tales preferencias en forma discrecional. En este momento, ese SGP es uno de los instrumentos que Washington está empleando para inducir a Perú a la firma de un tratado bilateral de libre comercio: si Perú no celebrara un acuerdo de libre comercio, Estados Unidos revocaría las preferencias que concede al país andino y más de la mitad de sus exportaciones a ese mercado se verían afectadas. En el caso de la Argentina un planteo semejante equivaldría a un acto de hostilidad que colocaría las relaciones en un nuevo plano, que ninguno de los dos gobiernos desea. Además, el mercado estadounidense no es tan significativo para la Argentina como para el Perú.

Costos y beneficios

Luego de este trabajo previo, las simulaciones permiten estimar los cambios en los flujos bilaterales de comercio que se producirían como consecuencia de la desgravación arancelaria en categorías desagregadas de productos. El primer ejercicio simuló la liberalización bilateral entre Argentina y los Estados Unidos. Así se obtuvo que las exportaciones argentinas a los Estados Unidos crecerían en 457 millones de dólares anuales en relación al período base (2003). Pero la exportación de productos estadounidenses a la Argentina crecería 710 millones de dólares, de modo que el saldo comercial vigente en 2003 sufriría un deterioro de 253 millones de dólares al año. El segundo ejercicio, también incorpora a Brasil, en un escenario de liberalización comercial plena entre los tres países, mientras se mantienen sin cambios los aranceles de y con el Resto del Mundo.
El cuadro 2 consigna los resultados: el balance para Argentina supondría una pérdida neta en la balanza comercial global de 126 millones de dólares al año, compuesto por 111 millones de dólares de nuevas importaciones y 15millones menos de exportaciones. En particular, la balanza comercial con Estados Unidos empeoraría en 142 millones. Las importaciones argentinas desde Estados Unidos (amenazas en el mercado local) crecerían en 252 millones. La Argentina también perdería exportaciones al mercado brasileño por 125 millones de dólares al año. El aumento de 110 millones en las exportaciones a Estados Unidos y la merma de compras al resto del mundo por 76 millones no alcanzarían a compensar aquellas pérdidas. Para Brasil, el ALCA implicaría según esta simulación un beneficio de 13 millones de dólares anuales y para Estados Unidos de 762 millones.
La Argentina no sólo perdería en cantidad, sino también en calidad. La totalidad de las nuevas importaciones que llegarían de Estados Unidos y tres cuartos de las ventas que se dejarían de hacer a Brasil estaría formado por Manufacturas de Origen Industrial (MOI). En cambio, las oportunidades de nuevas exportaciones a Estados Unidos se concentrarían en un 77 por ciento en productos primarios y Manufacturas de Origen Agropecuarios (MOA).
Los especialistas de la Cancillería encabezados por el secretario de comercio y relaciones económicas internacionales, Alfredo Chiaradía, advierten que la evaluación de los escenarios correspondientes al ALCA requerirían de un análisis más complejo, que incluyera también a los países andinos, México y Canadá. Pero estas primeras aproximaciones que toman en cuenta a los principales socios comerciales permiten apreciar que implicaría un sensible retroceso en la integración comercial dentro del Mercosur y una integración poco favorable en el intercambio comercial con Estados Unidos, tanto por el saldo de la balanza comercial como por el tipo de bienes comerciados: menor valor agregado, menos empleo, mayor concentración de la riqueza, incremento de la desigualdad y menor calidad de vida. La decisión de Kirchner de no dejarse llevar por la corriente resulta así una elemental medida de autodefensa. También es una demostración práctica del abandono del consenso de Washington, que en las últimas dos décadas acabó con los últimos restos de la sociedad integrada que construyó el primer peronismo e hizo emerger en su lugar la selva cuyo despiadado rostro se vio en Haedo.