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El debate sobre el Presupuesto nacional en el Congreso ha adquirido rasgos parecidos en los últimos años. Es práctica habitual que el oficialismo sobre o subestime el resultado de variables macroeconómicas, según la conveniencia, mientras la oposición critica haciendo lo mismo, con el objetivo de acumular en términos políticos. Esta última posición la llevó a no aprobar el correspondiente al ejercicio 2011, estrategia fallida, tanto en el frente electoral como en entorpecer la gestión de recursos de la administración nacional. La ley de leyes tiene aspectos más importantes para discutir, como las fuentes de ingresos tributarios o la distribución del gasto, pero lo dominante entre la oposición y el oficialismo son los numeritos de indicadores económicos y la consiguiente estimación de recursos. El Presupuesto es un plan de gobierno con lo que el debate sería más interesante si se lo cuestionara y se plantearan visiones alternativas en lugar de enredarse en cifras. El debate sería así más cristalino.

La discusión tradicional encierra un aspecto conceptual sobre qué significan las proyecciones macroeconómicas establecidas en el Presupuesto, como inflación, tipo de cambio, crecimiento del PIB. Si la evaluación es con el criterio de “lo que va a suceder”, se imita el comportamiento engañoso de consultoras y hombres de negocios dedicados a comercializar información económica. Suponer que existe la posibilidad de saber qué pasará en la economía con precisión numérica. A lo largo de estos años, en más de una ocasión hubo pruebas de que eso no sucede ni en estimaciones oficiales, opositoras ni en las de consultoras privadas. La economía es un espacio ágil de disputa de intereses entre sectores sociales, abierto a imprevistos locales, como puede ser el requerimiento de más fondos por demandas salariales de fuerzas de seguridad, o internacionales, como puede ser la crisis europea o el resultado de las elecciones en Estados Unidos. Los presupuestos de los gobiernos, entendidos como una institución estática, van quedando descolocados ante la vertiginosidad de la crisis internacional.

El Presupuesto nacional no es un instrumento de gestión aislado, sino que es el resultado de un proceso de elaboración gubernamental estableciendo objetivos y estrategias. Puede definirse como la presentación ordenada de resultados económicos previstos de un plan o proyecto de gobierno. Lo que hoy necesita una economía moderna e integrada es un presupuesto que permita cierta flexibilidad. Algunas críticas encierran la confusión de no hacer una distinción entre normas de contabilidad tradicional y el Presupuesto nacional, puesto que muchas de las observaciones apuntan a aspectos contables más que a la política económica subyacente en el proyecto de ley.

Es más relevante observar entonces si las proyecciones son consistentes con la tendencia prevista de la economía. Así la discusión adquiere otra dimensión, más que un punto más o menos de crecimiento del PBI, porque el debate se orienta a cuáles son las medidas para alcanzarlas y, si existieran desvíos, cómo redistribuir los recursos excedentes o cómo cubrir los faltantes.

El análisis en forma conjunta de las cifras del Presupuesto y la orientación económica resultante es una herramienta fundamental de evaluación de las características y perspectivas de la economía. La discusión en el Congreso es un escenario privilegiado para exponer y comparar distintos proyectos de desarrollo y equidad. Es una oportunidad hasta ahora poco aprovechada por la oposición porque los cuestionamientos están concentrados en las proyecciones numéricas antes que en el debate sobre el plan de gestión del kirchnerismo. El Gobierno expone debilidad cuando no abre la discusión sobre algunos aspectos del Presupuesto, o no prevé un mecanismo rápido de control sobre la asignación de eventuales recursos excedentes. Si bien es una cuestión post Presupuesto, en la instancia previa elude ese tema, además de no avanzar en una revisión sobre la calidad del gasto público y el origen de los recursos impositivos.

Como las posiciones de las diferentes fuerzas políticas ya fueron expuestas, nuevamente ha quedado en evidencia que el Presupuesto 2013 no tendrá cambios en la dinámica de debate de años anteriores. Pese a ello, el proyecto tiene un aspecto novedoso que lo diferencia de los anteriores, e implica un salto cualitativo respecto de la utilización de recursos públicos. Se establece que, en caso de que las reservas utilizadas por el Fondo de Desendeudamiento para el pago de deuda, previstas en el Presupuesto 2013, tengan un saldo excedente, podrán ser utilizadas para gastos de capital. La restricción es que ese gasto debe tener efecto monetario neutro, es decir, no se podrá utilizar para erogaciones corrientes (por ejemplo, importaciones de combustible o salarios de empleados públicos) y sólo tendrá como destino pagos en dólares de bienes de capital que efectúe el Tesoro en operaciones con el exterior. La inversión de capital puede ser adquisición de bienes de capital para el sector energético (YPF o una turbina para una central termoeléctrica), nuclear (Conea o Atucha) o telecomunicaciones (Arsat). Sólo desembolsos en dólares del Tesoro para gastos de capital en infraestructura.

El eventual excedente surge en la estimación incluida en el proyecto de Presupuesto del aumento del PBI de este año, que contempla un alza del 3,4 por ciento, ligeramente superior al 3,26 por ciento que habilitaría el pago del Cupón PBI en 2013. En ese caso, serían unos 2860 millones de dólares, monto incluido en el Fondo de Desendeudamiento por casi 8000 millones de dólares. Si el crecimiento es inferior a ese 3,26 por ciento, los dólares no aplicados en la cancelación del Cupón PBI quedarían disponibles para orientarlos a la compra de bienes de capital.

Es una medida que avanza sobre el destino de las reservas, que para la ortodoxia sólo debería ser para financiar la fuga de capitales y, por ese motivo, rechaza cualquier otro uso, incluso para el pago de la deuda. La posibilidad de utilizar reservas para financiar inversiones en infraestructura es una medida de ampliación de los márgenes de autonomía de la política económica, además de aplicar recursos en la reproducción del capital y, en consecuencia, generar una base más sólida para el crecimiento económico.

Otros países con reservas abundantes también les dan varios usos en lugar de dejarlas estáticas en colocaciones a tasas de interés cercanas a cero. La diferencia en el caso argentino es que el Banco Central ha padecido una fuga de capitales muy fuerte, afectando la capacidad de acumulación de reservas en los últimos años, y que ahora, pese a las restricciones de atesoramiento de divisas en el mercado cambiario, no está sumando dólares en cantidad.

Después de las crisis asiáticas a mediados de la década del ’90, países emergentes acumularon reservas por prevención a shock externos. Desde entonces se debate cuál debería ser el nivel óptimo de reservas para disuadir corridas cambiarias o alteraciones bruscas del tipo de cambio por el movimiento especulativo de capitales del exterior. Argentina ha tenido margen para aplicar reservas al pago de deuda. Pero el efecto de la fuga, neutralizada sólo con un estricto régimen de administración de divisas, y la débil acumulación de reservas en la actualidad, está estableciendo por ahora límites a una iniciativa de indudable salto cualitativo en la gestión de la política económica.

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