Desde los años ’90, las demandas judiciales contra refinanciaciones de deuda de estados soberanos se han multiplicado. Hasta 1983, ese tipo de situaciones era absolutamente inusual. Sin embargo, desde esa fecha y a lo largo de la década siguiente (hasta 1993 inclusive), una de cada diez reestructuraciones de deuda soberana resultó víctima de alguna demanda judicial. En la década posterior (hasta 2002 inclusive), de cada diez países que refinanciaron deuda, tres resultaron atacados por maniobras judiciales de fondos especulativos. En los siete años siguientes (de 2003 a 2009 inclusive), la proporción creció en forma notable: seis de cada diez reestructuraciones de deuda fueron puestas en la mira de los fondos especulativos. Un trabajo realizado por funcionarios del área de la Secretaría de Finanzas del Palacio de Hacienda pone en evidencia un hecho que trasciende el conflicto particular que enfrenta la Argentina en los tribunales de Nueva York: los ataques buitre se han convertido, en la última década, en una endemia del sistema financiero internacional, con riesgo cierto para cualquier país deudor que intente reestructurar su deuda soberana.

El estudio elaborado por los integrantes del equipo de Axel Kicillof, con el secretario Pablo López a la cabeza, rescata los antecedentes históricos a partir de los cuales surge el fenómeno de los fondos buitre en el sistema financiero internacional. En ese estudio se puede observar que “los defaults de deuda soberana han sido un fenómeno frecuente en la historia, contrariamente a lo que sostiene el consenso dominante”, que intenta presentarlo como una anomalía o una alteración gravísima de las condiciones contractuales por parte del país deudor. De hecho, el estudio apunta al menos cuatro períodos históricos en menos de dos siglos (de 1830 a 2010), en los que la cantidad de países en default o reestructurando deuda al mismo tiempo, llegaron en ciertos años a superar al 40 por ciento del total mundial: el “pánico” de 1830 (por quiebras bancarias y recesión estadounidense), la crisis de 1873, la crisis de 1930 seguida de la Segunda Guerra Mundial, y la más reciente crisis de deuda latinoamericana y posterior crisis “subprime” (años ‘80 hasta la actualidad).

Desde fines de los ’70, pero principalmente a partir del inicio de los ’80, la recopilación de la Secretaría de Finanzas señala “el fuerte incremento en la cantidad de reestructuraciones de deudas soberanas, tanto en obligaciones bilaterales con los países del Club de París, como con acreedores privados”. Esa cantidad, que hasta los 80 no pasaba de cinco o seis convocatorias por año, saltan a más de diez anuales con posterioridad a 1982, y se elevan a un rango de 25 a 35 refinanciaciones de deuda soberana por año desde mediados de esa década, por lo menos hasta mediados de la siguiente (los ’90). Posteriormente, la cantidad de reestructuraciones de obligaciones fue oscilando, aunque siempre en un mínimo de cinco operaciones por año hasta veinte de máximo.

Cambia el acreedor

En el medio de ese proceso, en tanto, se produce un cambio sustancial que iba a variar sustancialmente las condiciones de negociación de esas deudas. Hasta la década de los ’60, la característica común de las deudas soberanas era que el acreedor, o bien era otro país o una institución financiera internacional. En esas circunstancias, una situación de default se resolvía planteando una reestructuración de vencimientos cara a cara entre país deudor y naciones e instituciones acreedoras. A partir de los ’70, con la liberalización de los mercados financieros primero, y el predominio del capital financiero sobre la economía mundial después, los bancos privados de los países centrales pasaron a ocupar un rol central en la colocación de deuda principalmente en los países latinoamericanos. La participación en procesos de reestructuración de deuda por defaults anteriores resultó una de las puertas de entrada para estas instituciones en la vida económica de las naciones dependientes a partir de esos años. Las renegociaciones posteriores de vencimientos tendrían, en consecuencia, a esos bancos ocupando en bloque la vereda del “club de acreedores”.

Sin embargo, el cambio que marcó más profundamente la etapa posterior fue la modalidad, impulsada principalmente por Estados Unidos a partir de los ’80, de que los países deudores pasaran a nominar su deuda soberana en bonos (quién no recuerda el Plan Brady, nombre heredado del secretario del Tesoro Nicholas Brady, luego gran lobista de los fondos financieros). A fines de los ’80, se adoptó la estrategia de reestructurar la deuda en default contraída con bancos comerciales por los países en desarrollo, por bonos o títulos que ofrecían un tentador descuento sobre las deudas nominales, pero que comprometían el pago de importantes intereses anuales durante un prolongado plazo, además de la adopción de políticas económicas en el país deudor que “brindaran garantías” de cobro al acreedor.

Estos “planes de ajuste” iban de la mano del nuevo rol asumido por organismos internacionales como el FMI, que empieza simultáneamente “a aplicar el enfoque de condicionalidades en sus programas de préstamo”. La deuda ya no estaría en manos de acreedores institucionales y conocidos por el país deudor, sino en títulos al portador que podían ser comprados, acumulados, a precios absurdamente bajos frente a situaciones de alto riesgo de incobrabilidad, y luego utilizados en los tribunales para presionar al país deudor. Quedaba abonado el terreno, de ese modo, para que surgieran los fondos buitre.

Batalla desigual

El fundamental repaso histórico que realiza la investigación que coordinó el secretario de Finanzas de Kicillof, Pablo López, da cuenta de cómo, a partir de esa nueva situación, empieza a librarse una batalla absolutamente desigual entre estos fondos especulativos y los países deudores obligados a ingresar en procesos de reestructuración de pagos. Para lograr su objetivo, estos fondos buitre lograron hacer valer su poder de lobby sobre jueces y legisladores del Estado de Nueva York, bajo cuya jurisdicción todavía se rigen el 48 por ciento del stock de bonos de deuda soberana actualmente vigentes en el mundo, por un monto nominal global estimado en unos 900 mil millones de dólares (el dato fue brindado por el abogado especialista en derecho financiero Sebastián Soler). A través de distintas modificaciones a la legislación por parte de los parlamentarios de ese distrito e interpretaciones “extravagantes” y técnicamente defectuosas por parte de los jueces, la “inmunidad soberana” que protege a los estados extranjeros frente a las demandas arbitrarias de particulares se fue paulatinamente erosionando, hasta dejarlos indefensos.

El trabajo de la Secretaría de Finanzas señala algunas de las demandas de los fondos buitre en los que fue obteniendo fallos que reflejaron esta “erosión de la inmunidad soberana” de los países deudores:

- Allied Bank International vs. Costa Rica (1985): contra la “Doctrina de actos soberanos”.

- Weltover vs. Argentina (1992): contra la “Doctrina de inmunidad soberana”.

- Dart vs. Brasil (1995): contra la Doctrina Champerty.

- Elliott vs. Perú (1998): contra la Doctrina Champerty.

- Elliott vs. Perú (2000): interpretación especial de la cláusula pari passu.

- Red Mountain Finance vs. República Democrática del Congo (2001): interpretación especial de la cláusula pari passu.

- Turkmani vs. Bolivia (2002): contra la Doctrina Champerty.

- Kensington International vs. República del Congo (2003): interpretación especial de la cláusula pari passu.

- LNC Investment vs. Nicaragua (2003): interpretación especial de la cláusula pari passu.

- NML Capital y otros vs. Argentina (2014): interpretación especial de la cláusula pari passu.

La recopilación de estos antecedentes, y la puesta en contexto del actual conflicto que enfrenta la Argentina, no sólo sirve para explicar la posición del gobierno de resistirse a aceptar el fallo del juez Thomas Griesa, sino que fundamenta con mucho peso el por qué se reclama la necesidad de normas regulatorias de la reestructuración de deudas soberanas incluso a nivel de las Naciones Unidas. También se comprende el rechazo de los países centrales a permitir un avance en ese plano y, en cambio, se proponen alternativas como la introducción de “cláusulas de acción colectiva” en los contratos de emisión de deuda futuros, para que contemplen alguna vía de salida consensuada frente a una situación de default.

Tal como lo sugiere el minucioso trabajo del equipo económico, ninguna de estas alternativas resuelve la cuestión de fondo, porque mientras se admita como válido el avance de los fondos buitre sobre la inmunidad soberana de los estados, siempre quedará de su lado la posibilidad de repudiar cualquier acuerdo hecho por otros acreedores, en tanto haya un juez dispuesto a reconocerles “derechos” por la porción de deuda que poseen. Es más, incluso podrían trabar cualquier “acción colectiva” comprando tantos títulos como sea necesario para que no se pueda alcanzar la mayoría calificada (66 o 75 por ciento) de los que adhieran a un acuerdo de reestructuración.